Dans l’article précédent, nous avons présenté le ministère et la Primature sous l’angle de la métaphore politique de Morgan (1999) en passant en revue la divergence des intérêts des acteurs au sein de l’organisation, des mécanismes de formation de conflits et l’exploration des pouvoirs.
Dans le présent article, nous allons examiner les mécanismes de formation des tensions au sein des organes publics, dans le cas d’un ministère et de la Primature. Nous verrons les stratégies utilisées par les cabinets ou les autorités politiques pour éclipser les gestionnaires. Elles comprennent entre autres : la duplication des structures de gestion, le contrôle des ressources rares et marginalisation des gestionnaires, la méfiance et la mise à l’écart de l’expertise technique.
Duplication des structures et contournement des gestionnaires
Les cabinets utilisent aussi des stratégies de contournement pour neutraliser l’influence des gestionnaires et de leurs équipes. En effet, ils peuvent volontairement créer des structures alternatives ou parallèles, ou encore dupliquer des structures existantes afin de reproduire leurs fonctions. Les nouveaux responsables de ces structures échappent au pouvoir hiérarchique de la Direction générale ou du Secrétariat général de la Primature et ne saisissent entièrement ni les spécificités des dossiers ni les implications juridiques, économiques, financières et politiques des décisions de l’autorité politico-administrative (Boudreau, 2010).
Un ancien Premier ministre et son Directeur de Cabinet ont reproduit presque toutes les Unités du Secrétariat général de la Primature au sein du Cabinet du Premier ministre. Les responsables de ces nouvelles cellules et leurs équipes conseillaient le Premier ministre et traitaient aussi des dossiers qui relevaient des attributions légales des Unités du Secrétariat général de la Primature. Si certains coordonnateurs à la tête de ces Unités se retrouvaient pratiquement « excommuniés », d’autres services ou Unités traitaient directement avec le Cabinet du Premier ministre, perturbant ainsi les pratiques organisationnelles et les circuits administratifs établis.
Ces exemples montrent des confusions autour des rôles du Cabinet du Premier ministre et du Secrétariat général de la Primature. Les deux (2) organes se placent sous la responsabilité de hauts fonctionnaires dont les rapports fonctionnels et les attributions sont complémentaires. Le Cabinet du Premier ministre est un « organe de conseil chargé de l'assister dans la conception, la définition, l'élaboration et la mise en œuvre des grandes options de politiques Gouvernementales (…) (voir article 22 du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État-DACE). Pour sa part, le Secrétariat général de la Primature assure la coordination et l’organisation du travail gouvernemental, le conseil juridique du Premier ministre, l’information, le suivi et le contrôle des activités sectorielles dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques, l’alignement des politiques sectorielles avec la politique générale du gouvernement, et l’organisation du travail gouvernemental selon les trois (3) grands secteurs de l’Administration centrale de l’État (économique, politique, socioculturel) (voir article 23 du DACE).
D’autres attributions du Secrétariat général de la Primature sont exercées de concert avec le Cabinet du Premier ministre telles que l’élaboration de l’ordre du jour des comités interministériels dont il assure le secrétariat, le suivi des rapports entre le Secrétariat général de la Présidence et la Primature, et la préparation des réunions du Conseil de gouvernement (voir article 23 du DACE).
Comme les deux (2) yeux de la tête, le Cabinet du Premier ministre et le Secrétariat général de la Primature sont appelés à éclairer le Premier ministre de façon complémentaire. Comme le cuisinier qui prépare l’entrée, l’autre le plat de résistance, et ensemble le dessert. Ils doivent agir en harmonie pour satisfaire l’hôte. Donc, si le but est commun, le travail collaboratif, la concertation et la communication peuvent aider les acteurs à fournir le Premier ministre un éclairage équilibré.
Contrôle des ressources et marginalisation des gestionnaires
Nous avons souligné dans l’article précédent que la gestion des ressources (pouvoir économique) ainsi que la maîtrise d’une expertise ou de l’information (pouvoir technique) constituent des formes d’exercice du pouvoir (Morgan, 1999). Les services qui peuvent décaisser des fonds, accorder des avantages financiers et matériels au personnel, organiser les mouvements des employés et aussi détenir des informations stratégiques sont susceptibles d’exercer une grande influence au sein de l’organisation.
Dans un environnement marqué par la méfiance comme le secteur public haïtien, les dirigeants cherchent toujours à exercer un contrôle sur les ressources. Ainsi, la première action de certains ministres est le remplacement du Directeur des affaires administratives et du budget (DAAB) ainsi que du Directeur des ressources humaines (DRH). Dans ce jeu de pouvoir, le Directeur général du ministère ou le Secrétaire général de la Primature peut voir son autorité hiérarchique affaiblie sur le gestionnaire concerné. En effet, il est limité dans ses fonctions de direction (difficulté à donner des instructions), de contrôle (difficulté à surveiller les activités et à évaluer la performance), et de discipline (difficulté à prendre des sanctions contre les manquements), surtout en cas d’alliance du gestionnaire en question avec le dirigeant politique ainsi qu’avec son Directeur de Cabinet.
Nous ne tentons pas de remettre en question l’autorité du ministre ou du Premier ministre, premier gestionnaire de sa structure respective. Toutefois, la Direction générale constitue la principale structure de gestion du ministère et exerce, sous l’autorité du ministre, des fonctions d’organisation, de direction, de coordination, de contrôle et de supervision des activités du ministère (article 60 du DACE). L’exercice des attributions du ministre ne devrait ni mettre en difficulté son Directeur général ni neutraliser sa capacité à exercer ses attributions légales. Par ironie, certains diraient que le ministre envoie le Directeur général jouer sur sa tablette.
Cette confrontation ouverte entre les principales autorités d’un ministère est susceptible de compromettre la coordination et l’organisation du travail ministériel ainsi que la mise en œuvre des politiques sectorielles. Étant donné le rôle intégrateur du Directeur général d’un ministère, les mécanismes internes de concertation et de gestion des interfaces politico-administratives risquent d’être défaillants et de compromettre les conditions nécessaires à l’efficacité de l’action publique.
En plus des ressources susmentionnées, des acteurs peuvent essayer de contrôler l’accès à l’information ainsi que l’accès aux autorités. Ceux qui maîtrisent le traitement des dossiers et la conception de notes et d’autres documents administratifs importants peuvent influencer le processus décisionnel en écartant les techniciens dont la position ne cadre pas avec leurs intérêts.
Méfiance et mise à l’écart de l’expertise technique
La mise à l’écart de l’expertise technique peut avoir plusieurs conséquences sur les processus décisionnels. En premier lieu, elle est susceptible d’alimenter les tensions organisationnelles et aussi la méfiance. En deuxième lieu, elle affecte la qualité des décisions car l’autorité politique se prive de certaines implications des décisions. Dans une quête de performance, le gouvernement est appelé à tenir compte de tous les aspects d’un enjeu afin de prendre une décision éclairée.
Nous pouvons prendre l’exemple des processus décisionnels relatifs à la mise en œuvre de l’Accord politique « Consensus national pour une transition inclusive et des élections transparentes », signé le 21 décembre 2022 et publié dans Le Moniteur, spécial no 1 du 3 janvier 2023. Le Secrétariat général de la Primature a pu réunir les coordonnateurs des Unités, des cadres chevronnés ayant accumulé des dizaines d’années d’expérience. L’objectif était de traduire les engagements politiques de l’Accord en actions concrètes.
À l’issue des travaux, une proposition a été élaborée. Elle assure le respect du principe de continuité des politiques publiques déjà adoptées (plans, programmes, etc.) qui correspondent à certains axes de l’Accord et vise à créer les conditions de mise en œuvre dudit Accord.
Le Premier ministre a convoqué à une réunion le Secrétaire général de la Primature et ses techniciens autour de la proposition. À la suite des présentations techniques, un Conseiller spécial estimait que le document ne correspondait pas aux attentes. Il estimait, même s’il admettait de ne pas avoir eu le temps de lire tout le document, que la présentation aurait dû porter sur les tableaux en annexe démontrant les liens entre les grands axes de l’Accord et le cadre stratégique existant. L’équipe technique a pourtant pris le soin de mettre en exergue ces liens avec professionnalisme et parcimonie. Présenter tous les tableaux et annexes au Premier ministre aurait été très épuisant.
Cette proposition technique devant servir de cadre au Premier ministre pour opérationnaliser un Accord dont le but était, entre autres, de rétablir la sécurité et de doter le pays d’un gouvernement démocratique a été mise de côté.
En général, les préoccupations politiques du Cabinet de l’autorité politique tend à prendre le dessus sur l’expertise technique du niveau administratif. Dans certains cas, il s’agit de la méfiance. Dans d’autres cas, il pourrait tout simplement exprimer une certaine volonté de ne pas bien faire.
Somme toute, ces tensions traduisent une dynamique hostile et un environnement non propice au travail gouvernemental. Elles sont le fruit de la position défensive de certains groupes ou coalitions qui perçoivent l’expertise technique comme un obstacle à la poursuite de leurs intérêts. Ces mécanismes sont susceptibles de porter les autorités politiques à ignorer certaines informations pertinentes qui les auraient éclairés sur les autres implications de leurs décisions.
Dans le prochain article, nous présentons la suite du présent article. Nous verrons les tensions relatives aux attributions et aux compétences, avec le cas du ministère de la Planification et de la coopération externe (MPCE).
Références bibliographiques
Boudreau, T. J. (2010). La décision politique : le point de vue d’un haut fonctionnaire. Dans D. Proulx (dir.), Management des organisations publiques (2e éd. revue et corrigée, p. 101–112). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.9
Bourgault, J., et Savoie, D. J. (2009). Des gestionnaires sous influence : la nouvelle réalité des hauts dirigeants du secteur public. Télescope, 15(1), 1–12. https://telescope.enap.ca/Telescope/docs/Index/Vol_15_no_1/Telv15n1_bourgault_savoie.pdf
Morgan, G. (1999). Images de l'organisation (2e éd.). Presses de l'Université Laval.
