La mauvaise qualité des services publics haïtiens résulte en partie d’une gestion déficiente des ressources humaines, elle-même marquée par des pratiques de recrutement non basées sur le mérite. En favorisant le clientélisme et le népotisme, ces pratiques affaiblissent la professionnalisation de la fonction publique et la capacité des institutions à offrir des services efficaces aux usagers. Cette situation est également aggravée par les défaillances des interfaces politico-administratives et des mécanismes de coordination chargés de concevoir, d’harmoniser et de mettre en œuvre les politiques publiques de gestion des ressources humaines.
Dans les deux premiers articles de cette série, nous avons montré que la fonction publique haïtienne demeure non méritocratique (OCDE, 2021). Nous avons également mis en évidence les avantages des systèmes fondés sur le mérite pour le renforcement de la capacité des organismes publics à comprendre leur réalité, incluant les cadres officiels de gestion.
Le présent article porte sur la capacité à livrer des organismes publics ; celle-ci renvoie à la capacité de conception et de gestion de l’offre de services publics, à la mobilisation et à l’utilisation des ressources matérielles et humaines, ainsi qu’à la gestion des interfaces politico-administratives liées au recrutement méritocratique. Une attention particulière sera accordée aux mécanismes de coordination des ressources humaines susceptibles de renforcer l’efficacité de la fonction publique et, plus largement, la performance de l’action gouvernementale.
Capacité à livrer
La capacité à livrer se réfère à la gestion de l’organisation en matière d’offre de services, de ressources et d’interfaces politico-administratives (Mazouz, 2017, p.24). L’organisation peut mettre en œuvre un ensemble d’outils afin de piloter sa performance aux fins, entre autres, d’améliorer le service public aux usagers (Dreveton, 2017). Dans un contexte d’optimisation des ressources, on ne saurait satisfaire les besoins des usagers sans maitriser les moyens utilisés en tenant compte des contraintes budgétaires et organisationnelles. Le pilotage efficace de l’action publique impose aux institutions publiques la quête d’un équilibre entre l’efficacité, l’efficience et la pertinence pour la consolidation de la performance organisationnelle.
Cette quête d’optimisation a poussé les organisations publiques à calquer leur gestion sur celle du secteur privé. On pourrait parler d’isomorphisme institutionnel. En effet, on peut noter des pratiques ou outils comme balanced scorecard, lean management et le new management public (Dreveton, 2017). Les cadres référentiels qu’on a vus dans le premier article font partie de l’adaptation des actions organisationnelles aux attentes de l’environnement. Cependant, la mauvaise qualité des services publics en Haïti nous pousserait à remettre en question la mise en œuvre efficace des cadres référentiels et des outils de pilotage de l’action publique en Haïti.
Dans les prochaines lignes, nous allons aborder la problématique de qualité des services publics ainsi que la défaillance des interfaces politico-administratives dans la mise en œuvre des politiques publiques de ressources humaines visant la méritocratie.
Gestion déficiente des services publics
L’une des fonctions phares de l’administration publique est l’offre de services aux usagers. Le Conseil d’État définit le service public comme « une activité d’intérêt général, soit directement prise en charge par une personne publique, soit exercée sous le contrôle étroit d’une personne publique » (Voir PILCZER, 2010, p.6). Il fait de l’intérêt général la pierre angulaire de l’action publique (1999). Donc, l’État accomplit ses missions d’intérêt général à travers des services.
Les agents publics sont les premiers contacts des usagers, et « disposent de prérogatives de puissance publique pour exercer une mission de service public » (voir article 6 de l’arrêté du 2 avril définissant la Règle déontologique applicable aux agents de la fonction publique). Donc, il est clair que la finalité de tout recrutement d’agent devrait être l’exercice d’une mission de service public et non la collecte de rentes. Si l’agent public n’a pas les atouts nécessaires pour exercer une telle mission, la prestation de service sera inefficace.
L’administration publique haïtienne demeure limitée dans sa capacité à concourir aux missions de l’État en raison de la défaillance des institutions et de la fonction publique non méritocratique entrainant des inefficacités et discontinuités des services (Union Européenne, 2014).
Le rapport de l’OMRH sur les effectifs de la fonction publique en Haïti met en évidence la faiblesse relative de la présence administrative dans le pays. Haïti compte seulement huit (8) fonctionnaires pour 1 000 habitants, comparativement à 34 en République dominicaine, 76 en Argentine et 19 au Chili (OMRH, 2018). À titre comparatif, la France en dénombre environ 90 pour 1 000 habitants.
Cette sous-administration s’accompagne d’une forte concentration territoriale des effectifs et des services publics. Selon le recensement de la fonction publique réalisé par l’OMRH en 2014, le département de l’Ouest regroupe 55 % des agents publics, alors que les neuf autres départements, où résident près de 70 % de la population, n’en comptent que 45 %. Ce déséquilibre se manifeste notamment dans la répartition des services d’identification, de légalisation, de santé et d’enseignement supérieur, largement concentrés dans la région métropolitaine de Port-au-Prince. Le secteur de la santé illustre également cette disparité : en 2022, 36,35 % des institutions sanitaires et plus de la moitié du personnel médical essentiel étaient localisés dans le département de l’Ouest (MSPP, 2023).
Pour sa part, l’OMRH souligne plusieurs causes de la mauvaise qualité des services publics : déficience de professionnalisation des agents, problème d’accessibilité, méfiance des usagers et manque d’éthique dans la gestion du bien commun, lourdeurs administratives, long délai de traitement, absence de mécanisme de gestion des plaintes (2018 Ces déficiences contrastent avec les exigences de la Charte d’engagement pour les prestations de services de qualité à l’usager (avril 2018), qui préconise des services accessibles, réguliers, transparents, simplifiés et offerts par des agents compétents, diligents et respectueux des usagers.
Selon une étude menée en 2019 par Richemond auprès de 252 usagers sur l’administration publique et la qualité des services, la majorité des répondants ont relevé d’importantes déficiences en matière d’information, d’accessibilité et de procédures administratives. Cette situation pousse des usagers à recourir à des intermédiaires afin d’obtenir des services publics, parfois en contrepartie d’une gratification.
L’ancien coordonnateur de l’OMRH, Docteur Josué Pierre-Louis, établit un lien entre la mauvaise qualité des services publics et la faiblesse des ressources humaines (Noel, 2018, 1er octobre). Selon lui, les pratiques de recrutement non méritocratiques sont les principales causes de la mauvaise qualité des services publics. Elles constituent un accroc aux principes mêmes de la gestion des ressources humaines qui a pour objectif entre autres de recruter les professionnels capables de mieux contribuer à la réalisation des missions de l’organisation.
Dans son discours d’ouverture du forum sur la modernisation de l’État en 2018, le président de la République, Jovenel Moïse, a déclaré : « l’appartenance à la fonction publique devait se baser sur soixante-dix pour cent de compétence et trente pour cent de militance » (Darius, 2018, 27 mars). Cette déclaration traduit une culture non méritocratique dans la fonction publique. Les critères de militance sont plutôt subjectifs et se rapprochent de la notion de tributs octroyés aux militants pour leur soutien électoral. Certains militants recrutés sur la base de leur appartenance politique peuvent être tentés de reproduire, dans l’exercice de leurs fonctions, les pratiques informelles ayant favorisé leur intégration à l’administration publique. Cette dynamique contribue à la marchandisation de l’accès à certains services, notamment la délivrance de passeports, l’accomplissement des formalités fiscales, l’accès aux autorités publiques ou encore l’obtention de subventions.
Donc, l’administration publique haïtienne demeure marquée par une situation de sous-administration, qui se traduit par une forte concentration territoriale des services, un faible ratio de fonctionnaires par rapport à la population, une accessibilité limitée et une qualité insuffisante des prestations. Ces déficiences sont notamment liées au clientélisme, au népotisme et aux pratiques de recrutement non fondées sur le mérite, lesquels affaiblissent la performance de l’action publique et compromettent la continuité des services. Elles favorisent également la corruption et éloignent l’administration de sa finalité première, soit la poursuite de l’intérêt général.
Gestion des interfaces politico-administratives
La gestion des interfaces politico-administratives caractérise la capacité à livrer d’un organisme. Elle correspond aux mécanismes et règles d’interaction entre le niveau politique, chargé de la formulation des priorités stratégiques, et le niveau administratif, chargé de la mise en œuvre. Boudreau (2010) prône une « collaboration étroite et fonctionnelle » entre ces deux (2) niveaux (p.109). On peut relever un ensemble d’acteurs qui sont appelés à interagir aux fins d’harmonisation et de cohérence des actions publiques en matière des ressources humaines en Haïti.
Conseil supérieure de l’administration et de la fonction publique (CSAFP)
Au niveau interministériel, le Conseil supérieur de l’Administration et de la Fonction publique (CSAFP) «…veillera, en particulier, à la déconcentration, à l'organisation des administrations et à la rénovation de la gestion publique, notamment de la gestion des ressources humaines, ainsi qu'aux mesures visant à améliorer la qualité du service rendu et les relations entre l'Administration et les usagers du Service Public » (Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État). Il regroupe sept (7) ministres et des personnalités de la société civile. L’Office de management et des ressources humaines (OMRH) assure le secrétariat du CSAFP.
Office de management des ressources humaines
Selon l’article 113 du Décret de 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État « L’Office de Management et des Ressources Humaines (OMRH) est chargé de veiller à la performance du système de la Fonction Publique par des mesures de régulation et d'évaluation. Il formule des politiques en matière de développement des ressources humaines, régule le fonctionnement du système de Fonction Publique, assure l'adaptation et l'harmonisation des structures et procédures administratives. Il assure le secrétariat du Conseil Supérieur de l'Administration et de la Fonction Publique (CSAFP) ».
L’OMRH peut à cet effet proposer les mécanismes et règles d’interaction entre les services ou directions de ressources humaines et les autorités politiques. Le CSAFP est l’organe le mieux placé pour soulever les enjeux relatifs aux ressources humaines au Conseil des ministres en vue de la convocation du forum des directeurs généraux autour de l’harmonisation des politiques sectorielles de ressources humaines aux politiques générales du gouvernement.
Selon Ambroise (2019), le cadre institutionnel de la mise en œuvre de la réforme administrative demeure défaillant. La tenue irrégulière des réunions statutaires du CSAFP dirigé par le Premier ministre et constitué de ministères qui représentent majoritairement l’effectif de la fonction publique, et la déficience en cadres techniques ou de directeurs à la tête des cellules de l’OMRH remettent en cause le rôle de l’OMRH et du CSAFP, piliers du cadre de mise en œuvre de la réforme de l’administration publique, selon l’auteur.
Forum des directeurs généraux
Encore au niveau interministériel, le forum des directeurs généraux, organe collégial d’information assurant le suivi, l’évaluation et l’harmonisation des politiques publiques réunit les Directeurs généraux des ministères, des services techniquement déconcentrés des ministères et des organismes autonomes relevant des ministères, sous la présidence du Secrétaire général de la Primature (voir Décret 2005 portant administration centrale de l’État, art.98-100). Grâce à ce forum, les directeurs généraux peuvent soulever les obstacles de mise en œuvre rencontrés, partager les bonnes pratiques en matière de suivi et les apprentissages issus des évaluations des politiques publiques.
Vu le rôle incontournable des directeurs généraux dans la mise en œuvre des politiques publiques, un tel forum pourrait être autant politique qu’administratif. Le fait de subordonner leur réunion à la convocation correspondant à la résolution du Conseil des ministres qui l’a autorisé et établi son ordre du jour constitue un handicap au fonctionnement normal d’un tel forum.
Dans le contexte de l’administration publique, le développement de la stratégie pourrait correspondre aux processus stratégiques émergents dans lesquels les stratégies dépendent de l’incrémentalisme logique, des contraintes politiques, des impacts de décisions préalables sur les stratégies futures (Johnson et autres, 2014, p.471). Dans une approche pragmatique et basée sur les apprentissages, l’incrémentalisme logique se caractérise par l’innovation, la créativité, les échanges des informations, des pratiques et les débats. Ainsi, le forum des directeurs généraux pouvait être un espace de communication régulière, de débat et d’émergence de politiques publiques.
Concertation au niveau ministériel
Au niveau ministériel, des séances de travail peuvent avoir lieu entre le Directeur général, le ministre, le chef de cabinet autour des politiques ou décisions relatives aux ressources humaines, afin de permettre au directeur de cabinet de saisir les contenus et les implications des dossiers et aux techniciens d’appréhender les préoccupations politiques. Ces mécanismes d’échange sont importants pour communiquer les informations, faire le suivi des politiques publiques en matière de ressources humaines et les harmoniser entre elles et aussi avec celles du gouvernement.
Dans son guide de planification stratégique des ressources humaines dans la fonction publique (2014), l’Office de management et des ressources humaines (OMRH) a mis en place les Comités ministériels de la Réforme administrative (CMRA) qui ont le rôle « d’assurer la réforme dans chaque ministère et sous la supervision du Directeur général » (p.6). Cette structure comprend le Coordonnateur de l’Unité d’Études et de programmation (UEP), le Directeur des affaires administratives et du budget (DAAB) et le Directeur des ressources humaines. Elle est appelée à analyser les données issues des directions qui réalisent le travail de planification en vue de dresser à la direction générale un tableau d’ensemble. On pourrait aussi avoir les mêmes modalités d’interaction entre le Directeur général, des membres du CMRA et des directeurs techniques et des coordonnateurs d’Unités constituant l’équipe de direction dont le rôle est le pilotage du cycle de la planification stratégique.
On pourrait aussi envisager des rencontres régulières entre tous les membres du CMRA et l’OMRH pour discuter des suivis des politiques publiques en matière de ressources humaines, communiquer autour des enjeux et défis, et échanger les bonnes pratiques dans le domaine. Ces rencontres peuvent cimenter la synergie entre les ministères et l’OMRH autour de la mise en œuvre des réformes de la fonction publique.
Ces modalités de rencontre peuvent exister entre les directeurs des ressources humaines et l’OMRH autour de la régulation des activités de ressources humaines et la planification stratégique des ressources humaines en fonction des priorités du ministère, et la cohérence des politiques sectorielles avec la politique générale de l’État (art. 110 du DACE). En effet, il revient au S/DRH d’assurer que les recrutements concourent effectivement à la mise en œuvre des politiques publiques. C’est aussi leurs responsabilités de mettre en place tous les plans de développement des ressources humaines aux fins d’optimiser leur performance.
Déficience de l’architecture institutionnelle
Ambroise (2019) a soulevé des déficiences entourant les institutions intervenant dans la réforme ou gestion des ressources humaines. Les institutions susmentionnées qui constituent cette architecture sont le CSAFP, l’OMRH, le forum des directeurs généraux, le CMRA, les S/DRH. Comme le CSAFP, le CMRA est l’ombre de lui-même, compte tenu du grand désordre dans les ministères et organismes publics. Les rares CMRA installés n’assument pas leurs responsabilités de mise en œuvre de la réforme administrative. En ce qui a trait au CSAFP, il ne remplit pas son rôle d’impulsion et de pilotage de la réforme de l’État. Les réunions statutaires sont rarement tenues, et les membres n’appréhendent pas toujours la dynamique de changement recherché.
La faiblesse des ressources humaines de l’OMRH limite considérablement sa capacité à mettre en œuvre efficacement la réforme de l’État. De son côté, le forum des directeurs généraux demeure entravé par la lourdeur administrative et par des procédures de convocation dépendantes du Conseil des ministres. Un assouplissement de ces modalités permettrait d’en faire une instance permanente de concertation, de suivi, d’évaluation et d’émergence des politiques publiques.
Malgré la mise en place du CSAFP, CMRA, S/DRH, forum des DG suite aux PRCE-2007 et 2012, et le cadre normatif et institutionnel y relatif, la mise en œuvre de la réforme de la fonction publique demeure peu efficace. Les constats de Ambroise (2019) sont en ces termes :
« Cette performance (…) n’a malheureusement pas constituée un élément moteur suffisant pour favoriser l’exécution des mesures liées au contenu, à la substance de la réforme telles que, par exemple, les mesures devant contribuer à l’implantation du système de mérite et du principe de l’égal accès à la fonction publique ou les mesures devant favoriser une réelle déconcentration administrative » (p.189).
Selon l’auteur, la réforme n’a pas été en mesure de provoquer les transformations attendues au niveau des différentes composantes du système administratif, c’est-à-dire au niveau de ses objectifs, structures et technologies ainsi que du facteur humain, pièce maitresse du bon fonctionnement de ce système (p.189)
Somme toute, sans une fonction publique méritocratique, les organismes publics restent défaillants dans l’offre de service aux usagers et aussi dans la gestion des ressources. Dans une fonction publique qui ne priorise pas les atouts professionnels, c’est difficile d’assurer une bonne gestion des interfaces politico-administratives. On ne saurait coordonner des interactions efficaces si les membres de ces mécanismes de concertation n’ont pas les compétences nécessaires pour soutenir les processus décisionnels. Les fonctionnaires sont les acteurs centraux de la performance organisationnelle. Sans les atouts nécessaires, ni la fonction publique ni l’administration publique ne sauraient concourir efficacement à l’accomplissement des missions de l’État.
Suite aux constats précédents, il demeure importants aux autorités de mettre en place les mesures suivantes afin de renforcer la capacité à livrer des organes publics :
- La tenue obligatoire et régulière des réunions du CSAFP ;
- La transformation du forum des directeurs généraux en mécanisme permanent ;
- L’activation effective des CMRA dans tous les ministères;
- L`’organisation systématique des concours à tous les niveaux de la fonction publique ;
- La professionnalisation des directions de ressources humaines ;
- L’adoption d’outils comme les tableaux de bord stratégiques et opérationnels pour le suivi de la mise en œuvre des politiques de ressources humaines ;
- La création de mécanismes de gestion des plaintes et de reddition de comptes ;
- Une meilleure déconcentration territoriale des effectifs et des services.
Dans le prochain article, on verra les capacités des organismes publics de s’adapter et aussi d’apprendre. La première capacité se porte sur l’appréciation des résultats organisationnels. La seconde concerne l’évaluation des résultats par rapport aux cadres officiels de gestion des ressources humaines.
Références bibliographiques
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Boudreau, T. J. (2010). La décision politique : Le point de vue d’un haut fonctionnaire. In D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 101–112). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.9
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Dreveton, B. (2017). L’optimisation des ressources et des moyens des organisations de l’Etat : les préalables à la performance visée par le déploiement de la GPR dans B. Mazouz 9dir), Gestion par résultats : concepts et pratiques de gestion de la performance des organisations de l’Etat, Québec, Presses de l’Université du Québec, p.53-67
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