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L’intérêt général constitue la « pierre angulaire » de l’action publique et de la légitimité de l’État (Conseil d’État, 1999). La performance de l’action publique se cristallise dans l’offre de service de qualité aux usagers. Elle est tributaire d’une fonction publique basée sur l’aptitude, le mérite et la discipline, comme exigé par la Constitution de 1987.
Cependant, plusieurs études soulignent que la fonction publique haïtienne est non méritocratique et privilégie un système de recrutement fondé sur le népotisme, les réseaux clientélistes (OCDE, 2021). Selon le bureau de l’Union européenne en Haïti, « la fonction publique haïtienne reste caractérisée par des procédures de recrutement arbitraires et par une carence de cadres intermédiaires qualifiés, ce qui se traduit par un processus décisionnel excessivement vertical et par des inefficacités et discontinuités dans la mise en œuvre des politiques du gouvernement » (2014, p.12). Une fonction publique inefficiente amène à remettre en question l’administration publique comme instrument de concrétisation des finalités de l’État.
La littérature démontre des liens significatifs entre la méritocratie et la performance de l’administration publique. Dans cet article qui est le premier d’une série d’article sur la méritocratie, il convient de mettre en exergue de tels liens dans la réalité de l’administration publique haïtienne. Les autres articles porteront sur l’instrumentation administrative, organisationnelle, adaptative et évaluative des systèmes méritocratiques selon l’approche de gestion par les résultats.
Méritocratie comme principe de recrutement
En ressources humaines, on utilise méritocratie, système de recrutement par mérite, recrutement méritocratique et systèmes méritocratiques. Le principe méritocratique en matière de recrutement suppose l’accès aux emplois suivant une logique compétitive et d’égalité des chances par le biais d’un processus neutre et protecteur des individus (Parrado et Salvador, 2011). Selon l’OCDE (2021), le mérite est la correspondance des aptitudes et compétences des postulants aux emplois à occuper. Donc, les qualifications et aptitudes du candidat constituent les critères fondamentaux du processus de son recrutement contrairement aux facteurs subjectifs de nature politique, entre autres.
L’essence même des pratiques managériales incarnées par la gestion des ressources humaines est que « the right people will be in the right place doing the right things (Guest, 1997, dans Fuenzalida et Riccucci, 2018, p.554). Au regard de la Constitution de 1987 et du Décret de 2005 portant révision du statut général de la fonction publique, le principe de mérite est garanti par les titres académiques et les épreuves dans les recrutements internes et externes. Pour les deux (2) types de recrutement, l’égal accès aux emplois de la fonction publique se réfère aux opportunités pour chaque potentiel candidat d’y participer. L’appel à candidature permet de le respecter tout en considérant les besoins spéciaux de certaines catégories de candidats minoritaires comme les handicapés. L’Arrêté du 02 avril 2013 fixant les procédures et les modalités d’organisation de recrutement donnant accès aux emplois de la fonction publique et le guide de recrutement y relatif sont aussi des instruments qui visent à « doter la fonction publique d’agents publics compétents » afin d’assurer la mise en œuvre efficace des politiques publiques.
Performance et résultats dans le secteur public
La performance se réfère aux objectifs ou aux résultats atteints de l’action publique suite à un processus mobilisant dans l’harmonie et la cohérence les capacités organisationnelles (mission, mandat, cadres référentiels normatifs et techniques), managériales (ressources, prestations de services, interfaces politico-administratifs), stratégiques (projets-résultats) et d’apprentissage (évaluation des résultats) et tenant compte des contraintes relatives à la dynamique de changement (Mazouz, Belfellah, 2017). Cette définition met en exergue les concepts d’efficacité, de mesure via des indicateurs, de reddition de compte et de transparence, de crédibilité, de ressources. S’agissant des ressources humaines, elles doivent répondre aux exigences d’aptitudes, de neutralité, de professionnalisation, d’autonomie afin d’assurer une action efficace de la formulation à l’évaluation des politiques publiques.
Dans une logique de performance globale, il convient aux gestionnaires d’intégrer quatre (4) types de résultats (extrants, effets, impact) : résultats de prestation de services (qualité, accessibilité, rapidité des services), résultats de gestion opérationnels (gestion budgétaire, formation, recrutement, condition de travail), résultats d’orientation (adéquation entre réalisation organisationnelle et stratégie ministérielle ou gouvernementale) et résultats d’amélioration globale (équation des trois résultats précédents) (Mazouz, Belfellah, 2017). Ces résultats sont mesurés en nombre ou en valeur de façon périodique grâce à des indicateurs.
Donc, les liaisons entre les notions de performance et de résultats de l’action publique font allusion à une « conception pragmatique de la GPR » autour des habilités des agents publics à formuler, décider, d’implémenter, « suivre, mesurer, évaluer et améliorer de manière continue la gestion des intrants-extrants ainsi que les effets-impacts de l’action publique in situ (Mazouz et Tardif, 2010 in (Mazouz, Belfellah, 2017).
Relation entre méritocratie et performance publique
Nombreuses études ont établi des liens entre la méritocratie et la performance dans le contexte public. Elles concluent que les systèmes méritocratiques influent sur la transparence et la lutte contre la corruption (Charon et al., 2016, Charon et al. 2017, Dahlström et al., 2012), la neutralité et l’autonomie des agents publics (Andersen, 2018), la crédibilité de l’administration publique (Parrado et Salvador, 2011), la professionnalisation de la fonction publique (OCDE, 2021 ; Fondeur, 29140), et sur l’efficacité organisationnelle (Cortázar et al., 2016 ; Charon et al., 2017 ; Andersen,2018).
Méritocratie comme facteur de transparence et de lutte contre la corruption
La corruption dans les marchés publics tend à être réduite avec l’adoption de critères méritocratiques pour accorder des incitations de carrière aux agents publics (Charon et al., 2017). Une fonction publique méritocratique est incontournable pour contrer l’emprise des « réseaux patrimoniaux », de diminuer la corruption et de renforcer la confiance des usagers (Charon et al., 2016), et de garantir la transparence de l’action gouvernementale (Dahlström et al., 2012).
Le fait pour la fonction publique de recruter des candidats sur la base de leur militance politique et de les affecter à un domaine de régulation comme les marchés publics risque de compromettre leur impartialité et de créer des conflits d’intérêts. L’octroi de tributs à ses pistons sous forme de marchés publics, le blocage de marchandises d’un compétiteur à la douane, l’assistance à contourner les obligations fiscales peuvent illustrer l’instrumentalisation de l’appareil administratif par un agent public au détriment de l’intérêt général. Par contre, l’agent public recruté sur mérite peut avoir plus de coudées franches pour appliquer les normes entourant les prestations de service.
Méritocratie comme facteur d’autonomie et de neutralité
Si, au regard de la bureaucratie wébérienne, l’agent public doit se conformer aux principes hiérarchiques et appliquer les règles de manière impersonnelle et objective (Andersen, 2018), il est toutefois tenu de faire preuve d’autonomie et de loyauté, non envers ses réseaux patrimoniaux affiliés, mais à l’administration publique. En effet, « les fonctionnaires et employés sont exclusivement au service de l’État » selon la Constitution de 1987 amendée. Leur autonomie ne leur soustrait pas à leur mission de contribuer à la formulation et à la mission en œuvre des politiques prioritaires du gouvernement, peu importe le parti au pouvoir (Andersen, 2018). Pour l’auteur, la réactivité de l’agent public à l’agenda du gouvernement, comme instance institutionnelle, est une garantie du système méritocratique et lui confère une certaine protection.
Avec une fonction publique non méritocratique, les autorités politiques ont tendance à effectuer la purge des agents perçus comme activistes, au risque de compromettre la continuité du service public et la carrière desdits agents. Les purges sont récurrentes dans la fonction publique haïtienne dont les emplois sont souvent occupés par des membres de partis politiques issus du processus de séparation de gâteau politique. La dynamique de gestion vise surtout à plaire les activistes et à les récompenser pour leurs efforts de déstabilisation du pouvoir en place, même dûment élu. La recherche d’intérêts particuliers tend à accentuer les défaillances des institutions publiques qui sont désormais orientées vers la rémunération par les rentes au lieu des services publics. La non poursuite de l’intérêt de la collectivité remet l’action publique en question ainsi que la légitimité de l’État (Conseil d’État, 1999). Sans l’intérêt général, l’État perd à la fois son essence et sa finalité.
Méritocratie comme facteur de crédibilité
Dans une étude relative à la mise en œuvre de système méritocratique dans les organes de régulation, Parrado et Salvador (2011) ont retenu trois (3) aspects pour établir un lien entre un système méritocratique et la crédibilité perçue de l’administration publique : degré d’autonomie, prédominance d’une culture de fonction publique clientéliste et caractéristiques intrinsèques du secteur stratégique. Selon les auteurs, le degré d’autonomie d’une agence de régulation influe positivement sur sa capacité à instituer un système méritocratique propice à la professionnalisation du personnel et des politiques empreintes de crédibilité et inspirant la confiance des personnes ou organes externes à ladite agence. Donc, la culture méritocratique d’une agence de régulation est déterminante dans la perception de sa crédibilité et de sa réputation par les usagers.
En guise d’illustration, si l’Office de management et des ressources humaines (OMRH), organe régulateur des ressources humaines de la fonction publique haïtienne, se laisse influencer politiquement dans les décisions de recrutement et de carrière des agents publics, ses actions peuvent être remises en question par les acteurs externes, ainsi que ses capacités à assurer la coordination et l’harmonisation des actions stratégiques de son secteur.
Méritocratie comme facteur de professionnalisation de la fonction publique
La professionnalisation s’appuie sur un système de règlementation, de normalisation et de processus méritocratiques qui encadre la gestion des ressources humaines et soutient le développement des capacités du secteur public (OCDE, 2021). « Les pratiques de gestion des ressources humaines visant à améliorer les compétences (telles que la formation, le développement, le recrutement et la sélection) ainsi que celles destinées à renforcer la motivation (comme l'évaluation des performances et les systèmes de récompense) ont un impact positif sur la performance des agences publiques » (Vermeeren, 2017 dans Fuenzalida et Riccucci, 2018, p.554).
La professionnalisation est cruciale pour contrer les obstacles majeurs que représentent les intérêts patrimoniaux et le clientélisme dans la mise en place d’une administration d’intérêt général (OCDE, 2021). Dans une administration politisée, elle est susceptible de conférer une légitimité professionnelle aux managers de ressources humaines (Fondeur, 2014 ; Cortázar, Fuenzalida et Lafuente, 2016). Elle soutient l’autonomie des intervenants du processus de recrutement, définit leurs rôles, rend leur collaboration plus efficace dans le développement des ressources humaines.
Méritocratie comme facteur d’efficacité organisationnelle
Les résultats de huit (8) études de cas effectués au Chili et au Pérou montrent que le recrutement de gestionnaires publics (cadres supérieurs) a contribué à une panoplie de changements positifs de la gestion interne et des pratiques organisationnelles, et des améliorations moindres aux résultats organisationnels (Cortázar, Fuenzalida et Lafuente, 2016, p.23). Les auteurs trouvent aussi d’autres avantages perçus comme un plus haut degré de légitimité du gestionnaire, une stabilité accrue, aussi un engagement plus important vis-à-vis de l’institution (p.24). Ils poursuivent que ces améliorations de la gestion interne sont le fruit de facteurs comme « la standardisation des processus, la restructuration organisationnelle, la mise en place de mécanismes de coordination efficaces entre les unités ou agences, et une utilisation plus efficiente des ressources » (p.24). Ces changements entrainent dans la plupart des cas une amélioration des prestations de service pour les citoyens (Cortázar, Fuenzalida et Lafuente, 2016, p.23). D’autres auteurs vont dans le même sens pour mettre en exergue l’impact du recrutement méritocratique sur l’efficacité, l’efficience, l’économie et la qualité de l’action publique (Andersen, 2018, p.245; Charon et al., 2017, p.89).
De plus, une étude réalisée par Fuenzalida et Riccucci (2018) relative aux gestionnaires municipaux et des maires au Chili, on trouve que la politisation influe négativement la performance des agences publiques ; un tel impact s’explique en partie par la dégradation des pratiques de gestion des ressources humaines (sélection, recrutement, formation, évaluation). Par contre, les gestionnaires efficaces tendent à mettre en avant d’importantes pratiques de gestion des ressources humaines lesquelles peuvent contribuer au recrutement de professionnels ayant les meilleurs atouts professionnels (Berman et al., 2013, dans Fuenzalida et Riccucci, 2018, p.554).
Les illustrations pour lier le système méritocratique et l’efficacité de l’action publique sont nombreuses dans le cas d’Haïti. En effet, la Commission européenne observe que « la fonction publique haïtienne reste caractérisée par des procédures de recrutement arbitraires et par une carence de cadres intermédiaires qualifiés, ce qui se traduit par un processus décisionnel excessivement vertical et par des inefficacités et discontinuités dans la mise en œuvre des politiques du gouvernement » (2014, p.12). Il est clair que la mise en œuvre des politiques publiques doivent se faire par des agents expérimentés et non des activistes saisonniers qui flairent les rentes au sein des établissements publics.
Somme toute, une administration publique performante dépend grandement d’une fonction publique méritocratique. Nous avons mis en exergue la littérature qui supporte cette assertion. Quand la fonction publique est non méritocratique, l’action publique est incapable de servir l’intérêt général, ainsi les principes de neutralité, d’impartialité et d’efficacité sont méprisés en faveur des principes de rentes, de tributs, d’intérêts patrimoniaux et de clientélisme.
Comme précisé précédemment, les systèmes méritocratiques sont la voie pour combattre la corruption, faire rayonner les valeurs d’autonomie et d’impartialité, soutenir la bonne réputation et la confiance envers les institutions et appuyer une fonction publique professionnelle. Ils sont incontournables pour permettre aux institutions publiques de connaitre leur réalité et d’agir en fonction de leurs cadres référentiels de gestion, de développer et de livrer des services de qualité aux usagers, et surtout de gérer les interfaces politico-administratives, de s’adapter aux mutations de son environnement et surtout d’évaluer les résultats obtenus pour en tirer les leçons et mieux faire la prochaine fois. On abordera les capacités organisationnelles, managerielles, adaptatives et évaluatives dans les prochains articles.
Emmanuel Richemond, MAP
Maitrise en évaluation de programmes
Fondateur Intérêt Général Haïti (IGH)
Références bibliographiques
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L’Arrêté du 02 avril 2013 fixant les procédures et les modalités d’organisation de recrutement donnant accès aux emplois de la fonction publique
Charron, N., Dahlström, C., Fazekas, M., et Lapuente, V. (2017). Careers, Connections, and Corruption Risks: Investigating the Impact of Bureaucratic Meritocracy on Public Procurement Processes. The Journal of Politics, 79(1), 89–104. https://doi.org/10.1086/687209
Charron, N., Dahlström, C., et Lapuente, V. (2016). Measuring Meritocracy in the Public Sector in Europe: A New National and Sub-National Indicator. European Journal on Criminal Policy and Research, 22(3), 499–523. https://doi.org/10.1007/s10610-016-9307-0
Cortázar, J. C., Fuenzalida, J., Lafuente, M., (2016b). Sistemas de mérito para la selección de directivos públicos: ¿Mejor desempeño del Estado?: Un estudio exploratorio. Inter-American Development Bank; CrossRef. https://doi.org/10.18235/0000323
Conseil d'État. (1999). Rapport public 1999. Jurisprudence et avis de 1998 : L'intérêt général (Études et documents n° 50). La Documentation française. https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/rapports-d-activite/rapport-public-1999
Constitution de 1987 amendée
Dahlström, C., Lapuente, V., et Teorell, J. (2012). The Merit of Meritocratization: Politics, Bureaucracy, and the Institutional Deterrents of Corruption. Political Research Quarterly, 65(3), 656–668. Arts & Sciences II.
Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État
Décret du 17 mai 2005 portant révision du statut général de la Fonction publique
Fondeur, Y. (2014). La « professionnalisation du recrutement » au prisme des dispositifs de sélection. Revue française de Socio-Économie, 14(2), 135. https://doi.org/10.3917/rfse.014.0135
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OCDE (2021), Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique : Haïti : Renforcer l'administration pour une gouvernance publique résiliente et durable, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, p.152, URL : https://doi.org/10.1787/f826ac45-fr, Consulté le 30 juin 2025
Parrado, S. et Salvador, M. (2011). L'institutionnalisation de la méritocratie dans les organismes de régulation d'Amérique latine. Revue Internationale des Sciences Administratives, . 77(4), 715-741. https://doi.org/10.3917/risa.774.0715.
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