Selon l’OCDE, la fonction publique haïtienne privilégie un système de recrutement fondé sur le népotisme et des réseaux clientélistes. L’organisation ajoute que le problème aigu de mérite accentue l’inadéquation de la mise en œuvre des politiques publiques, le gaspillage des ressources publiques et la déficience de performance du service public.
La fonction publique haïtienne est donc marquée par une gestion des ressources humaines défaillante, des disparités, des frustrations, des sabotages, des pratiques arbitraires et une conception prédatrice de l’État.
Ces spécificités de la fonction publique cristallisent la corruption qui gangrène l’administration publique et freine le développement du pays.
La présente tribune relate des faits routiniers de la fonction publique haïtienne et l’environnement de prédation auquel s’exposent les agents publics. Elle n’oserait pas remettre en question la loyauté et l’intégrité des valeureux agents publics dont les policiers et le personnel de soutien.
Un système de gestion des ressources humaines défaillante
Le système de gestion des ressources au sein de l’administration haïtienne est défaillant dans ses fonctions de planification des effectifs, de dotation, de rémunération et d’avantages sociaux, de développement des compétences et de la carrière, et des relations du travail.
En Haïti, l’Office de management et des ressources humaines (OMRH) s’assure de la performance du système de la fonction publique par des mesures de régulation et d’évaluation, et des politiques en matière de développement des ressources humaines. À nos jours, OMRH ne dispose pas d’un système de gestion intégrée de gestion des ressources humaines effectif, malgré le financement des partenaires techniques et financiers du pays. OMRH oblige de compter sur les systèmes du ministère de l’Économie et des finances pour ses statistiques sur la fonction publique.
Un processus de recrutement régulier peut prendre plus d’une année, incluant l’émission du premier chèque à l’agent. Parfois, des ministres et d’autres grands commis contournent l’OMRH ou ses recommandations afin de nommer des proches sans aucune qualification. Dans d’autres cas, ils influencent politiquement le processus de nomination en faveur de leur proche. Malheureusement, les chefs de gouvernement passés adoptent aussi cette approche de rentes consistant à placer ses amis dans la fonction publique pour bénéficier d’un salaire et non pour contribuer à une mission d’intérêt général.
Le Premier ministre a le pouvoir de nomination, avec possibilité de délégation. Parfois, plusieurs chefs de gouvernement défilent engendrant un compte à rebours du processus de nomination de milliers de dossiers. La désignation d’un ministre pour signer certaines nominations, de façon provisoire et personnelle, à la place du Premier ministre est plutôt rare et fait l’objet de détournement, le cas échéant.
Dans le passé, les confusions observées au ministère de l'Éducation et de la formation professionnelle (MENFP) montrent les dangers du mécanisme de délégation sans un contrôle approprié. En effet, des agents publics se sont retrouvés avec des lettres de nomination douteuses et difficiles à retracer, accompagnées d’une copie de l'instruction portant délégation de signature du Premier ministre.
Aussi, nous pourrions être tentés d'aborder le cas des milliers d'enseignants qui n'ont pas leurs salaires depuis des années et attendent leur rémunération avec impatience, alors que leurs lettres de nomination ne sont pas authentiques. Nous pourrions souligner les grèves interminables des enseignants, les nominations politiques, la mise à l'écart des normaliens formés aux deniers publics, les contrats de service non validés, les agents non promus même après plus de dix (10) ans de service au même poste et les agents sans description de tâches ni espaces de travail.
C’est une violation de l’article 56 du Décret de 2005 portant Statut général de la fonction publique haïtienne, quand on décide de nommer quelqu’un sans les disponibilités budgétaires. C'est violent de nommer quelqu'un qui travaille pendant des mois ou des années sans pouvoir le payer. Ces pratiques courantes traduisent un certain mépris pour le service public et un manque de compassion pour le serviteur public.
Fonction publique haïtienne : disparités, frustrations, sabotages et pratiques arbitraires
La fonction publique haïtienne se caractérise par des disparités (rémunération, avantages, privilèges), des mauvaises conditions de travail, du sabotage et des pratiques arbitraires. La proximité au sommet hiérarchique, la gestion directe des ressources publiques et le niveau d’influence sont susceptibles d’être instrumentalisés aux fins de prédation.
Précarité et disparités
Les disparités de rémunération et d’avantages dans la fonction publique mettent en exergue un système de rémunération défaillante.
Parfois, des agents publics attendent des mois et voire plus d’un an avant d'être rémunérés, alors qu’ils ont une famille ou des proches à nourrir. Certains agents du personnel de soutien sont obligés de donner en gage des actifs dont leur carte prépayée BNC (« plane tikat ») afin de pouvoir subvenir à leurs besoins dans l’attente de leurs salaires. Cette pratique est courante parmi les policiers rendus précaires par le système. Ces cas illustrent un système qui expose le plus rude et vulnérable travailleur à de mauvaises conditions de vie.
L'actuel État de prédation et ses activités se réverbèrent négativement sur la plus petite unité de la hiérarchie. Le personnel de soutien qui attend encore son salaire du mois dernier est voué à toutes sortes de frustrations. En effet, un chauffeur peut laisser sa famille entière sans rien à manger. Mais, il doit aller à la banque pour encaisser ou déposer les chèques de salaires, d'indemnités de fonction, de résidence, de représentation, les frais sur la carte de débit, les frais de nourriture et de réfrigérateur du grand commis. Sans compter les autres tâches non officielles au service de sa femme et/ou de sa (ses) maîtresses attitrée (s).
Cet agent d’intendance est souvent témoin de tous les dessous des affaires louches de cet officiel de l'État qui lui verse en retour de petites compensations afin de gagner sa loyauté, sa protection et son silence. Quand on parle de protection, les questions mystiques sont souvent omniprésentes dans l'administration publique. Le chef s'arrange de traiter affectivement celui qui nettoie ses bureaux, lui sert de café et d'eau, et lui fait son briefing matinal des « zen » du ministère.
Le grand commis qui ne gère pas (« jere, bay lajan ») son personnel d’intendance ou de sécurité est vu comme quelqu’un qui « pa sèvi ». Si on traitait bien ces agents, ils n’auraient pas à espérer une quelconque gratification de la part de ces officiels.
On n'a aucune intention de généraliser ces actes à tout le personnel de soutien ou à tous les gestionnaires publics qui sont pour la plupart des serviteurs publics de dignité, de modestie et de bienveillance.
Une fonction publique de boycottage et d’arbitraires
Les pratiques arbitraires et le boycottage constituent des traits de violence de la fonction publique haïtienne. Nombreux sont des agents qualifiés et méritants dûment nommés par le Premier ministre qui n'ont pas pu recevoir leurs actes de nomination de l'organe d'affectation ou de régulation. Certains gestionnaires estiment que ces dossiers pourront mieux garnir leur tiroir débordé (morgue). C'est un acte de sabotage et d'insubordination causant des préjudices psychologiques et financières aux bénéficiaires.
Nommé par le Premier ministre après un grand concours national et deux (2) ans de formation de haut niveau sur mesure, un proche collègue rencontre encore des difficultés à retracer sa lettre de nomination de 2020. Après plus de cinq (5) ans, son institution d’accueil refuse son intégration ainsi que la remise officielle de sa lettre de nomination. Avoir accès à la fonction publique haïtienne par mérite constitue un cas aberrant.
D’autres proches sont nommés, savent qu’ils sont nommés, mais ne peuvent pas prouver qu’ils le sont sans un acte de nomination physique. Un gestionnaire détient illégalement leurs lettres et déciderait que la signature du Premier ministre ne vaut rien à ses yeux.
On impose même à certains candidats des échanges en nature, soient des actes de débauche et de prostitution, afin de garantir leur nomination ou promotion.
En revanche, d’autres hauts fonctionnaires de l’État ont un comportement plutôt bienveillant à l’endroit des agents publics, leur témoignent un grand respect et contribuent grandement au développement de leur carrière.
Une fonction publique rythmée par notre conception prédatrice de l’État
Lors d’une discussion cordiale, mon collègue en thèse (doctorat) a soutenu que la crise de l'administration publique trouve sa source dans notre conception de l'État. En concordance avec son approche, mon point de vue a été plutôt l’absence de méritocratie dans l’administration publique : recrutement, marchés publics, accès aux services publics, octroi de rémunération et d’avantages. Tout devrait avoir une base légale, objective, égalitaire, économique, efficiente et pertinente pour le service public.
Un État perçu comme une vache à lait
Comment voit-on l’État haïtien ? « Byen leta se chwal papa ». « Plimen poul lan pa kitel kriye/bat ». « Konstitisyon se papye, bayonèt se fè ». C’est une conception prédatrice de l’État articulée autour de notre volonté de ne pas obéir aux règles. Tout le monde ne voit pas un État de service. On voit plutôt un État prédateur, soit un espace institutionnalisé de captation des ressources au détriment de l’intérêt général.
La prédation au sein de l'administration publique est un cercle vicieux. Un simple agent d'un organe public est parfois plus puissant que son directeur administratif. S'il veut te saboter, ton règne ne durera que l'espace d'un cillement. Ce type d’agent a des leviers politiques importants et sont souvent de fins limiers (de rentes).
Ces agents qui travaillent dans un organe de service achalandé montent leurs propres affaires d'extraits d'archives, de légalisation de pièces, de passeports, d'assurance d’automobile, de dédouanement, de déclaration d'impôts et de vente d’accès aux grands commis de l’État.
Parfois, c'est plus facile d'obtenir certains services par l'intermédiaire d'un simple agent public ou d'un démarcheur que par les couloirs conventionnels. L'intermédiaire charge au centuple pour un service qui devrait être accessible et disponible en toute transparence. Le fait pour un agent public de s'impliquer habituellement dans le favoritisme et les petites corruptions au détriment du service public sont des exemples de la défaillance des réformes de la fonction publique.
État de rentiers de tous acabits
Quand quelqu'un de vie modeste accède au pouvoir, son entourage ou son village lui fait part de toutes sortes de demandes de nature financière : subventions, frais scolaires, logement, nourriture, fêtes champêtres. Dans notre tête, chaque officiel, parlementaire ou maire, devrait pouvoir aider financièrement la communauté. Certaines autorités tombent dans ce piège en roulant leur bosse dans tous les ministères à la recherche de subventions, d’emplois et de marchés publics en faveur de leurs proches.
La bienveillance du politicien haïtien consiste à pouvoir placer ses militants et membres de famille dans la fonction publique. La finalité est de collecter une rente. Le retour attendu par certains supporteurs n'est pas une question de politique publique, mais de butin à distribuer. Le politicien ou le gestionnaire public qui n’ose pas améliorer sa situation financière et celle de ses proches est perçu comme un raté et un personnage aberrant (outlier). « Se sòt ki bay, enbesil ki pa pran ». Ce type de personne qui retourne à sa vie modeste peut être sujet à une forme d'excommunication de la part de son quartier, de sa famille ou de ses amis.
Somme toute, cette tribune décrit une fonction publique gangrenée par le clientélisme, la prédation et la corruption. Ces pratiques ne sont pas l’unique apanage des élites politiques, mais se répandent à tous les niveaux de la hiérarchie, du personnel de soutien à la haute fonction publique. Ce climat entraine des frustrations, des sabotages et des pratiques arbitraires, transformant la fonction publique en un instrument de prédation et de loyauté aux intérêts personnels au détriment de l’intérêt général.
Dans un tel contexte, toute réforme devrait prendre en compte notre conception même de l’État, vu comme une source d’enrichissement personnel. Dans le cas contraire, toute réforme sera un vœu pieux. La réingénierie de la fonction publique implique un nouveau paradigme. On devrait placer l’intérêt général avant toute chose, mettre en place un système méritocratique dans la gestion des ressources humaines, garantir les droits et la protection des agents publics intègres, favoriser leur autonomie et instaurer une culture de résultats et de reddition de comptes.
Emmanuel Richemond, MAP
OCDE (2021), Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique : Haïti : Renforcer l'administration pour une gouvernance publique résiliente et durable, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, p.152, URL : https://doi.org/10.1787/f826ac45-fr, Consulté le 30 juin 2025
Voir article 113 du Décret de 2005 portant administration de l’administration centrale de l’État
