L’avant-projet de Constitution : calque de la Constitution de 1987 ou innovations manquées?

Mise en contexte

La Constitution du 29 mars 1987 reste dans l’histoire constitutionnelle récente d’Haïti celle qui a la plus longuement marqué la vie politique haïtienne. Jamais avant elle, une Constitution haïtienne ne s’approche de quatre décennies d’entrée en vigueur. Ce long règne est peut-être lié à son verrouillage par les constituants d’alors qui étaient motivés apparemment non par la recherche d’efficacité et de développement du pays en référence au mécanisme de gouvernabilité institué, mais par des balises ayant pour fins d’empêcher le retour à un régime autoritaire de type duvalierien. Toutefois, ce long règne est parfois entaché de contestations et de remise en question tant par les juristes que par les politiques. Elle a toujours été accusée de source d’instabilités politiques qui entravent le développement national. Si certaines de ces accusations sont bien légitimement fondées, elles cachent parfois le refus délibéré des acteurs de la mettre pleinement en application. A titre d’illustration, les organes des collectivités territoriales outre le Conseil municipal et le Conseil Électoral Permanent (CEP) ne sont pas mis en œuvre depuis l’entrée en vigueur de cette Constitution. En revanche, les multiples cycles électoraux, la mixité ambiguë du régime politique institué et les déséquilibres des pouvoirs politiques qui en découlent ont entrainé des cycles répétés de crises et d’instabilités politiques qui impactent et continuent d’impacter le développement économique d’Haïti. Son amendement en 2011 n’a pas adressé ces problèmes substantiels de cette constitution sinon qu’il n’a répondu qu’à quelques questions folkloriques (la double nationalité, la création de jure du Conseil Constitutionnel, la reconnaissance constitutionnelle du CSPJ, entre autres). Les problèmes de gouvernabilité auxquels font face les Administrations des anciens Présidents Joseph Michel MARTELLY et Jovenel MOISE en sont des illustrations factuelles et historiques. Qui pis est, le vide juridique et institutionnel constaté à la suite de l’assassinat du Président de la République, le Feu Jovenel MOISE, a démontré que les amendements de 2011 ont été une occasion historique manquée, manipulée à des fins politiques et politiciennes. Ainsi, 4 ans après ce terrible évènement et au constat de l’effondrement institutionnel complet, le moment est propice, selon plus d’un, pour envisager de changer de Constitution.

Dans cette dynamique, le Gouvernement intérimaire a mandaté un Comité de pilotage de la Conférence nationale pour engager les assises nationales visant à entamer, entre autres, ce processus de changement de Constitution. Après une série de consultations, ce Comité a remis au Conseil Présidentiel de Transition un avant-projet de constitution qui est rapidement mis en circulation pour son analyse par l’ensemble de la population, en général et par des experts en particulier. Par sa teneur, il suscite les interrogations suivantes : Cet avant-projet de Constitution répond-il à une logique globale de réforme de l’État et du droit haïtien? Autrement dit, s’inscrit-il dans une perspective de réforme de la gouvernance économicopolitique rationnelle durable du pays qui impactera à la fois l’organisation et la gestion des pouvoirs publics et d’autres sphères du droit, dont les codes (civil, commercial et pénal) et de procédures (civile, commerciale et pénale) nettement inadaptés aux affaires et à un contrôle social efficace en raison de leur ancienneté et leur désuétude? Ou s’agit-il d’une apparente correction des défaillances de la Constitution de 1987 sans perspective d’une réforme globale du droit ?   Je tenterai de répondre à ces interrogations en me basant sur une approche positiviste en repérant dans cet avant-projet de constitution (version française) en circulation les dispositions pouvant infirmer ou confirmer les présupposés ou sous-entendus de ces questions. En ce sens, je ferai dans un premier temps mes remarques de forme que j’associerai également, par souci de concision et de précision, à la recherche de survivance des dispositions de la vieille Constitution dans cet avant-projet (A). Dans un autre temps, je vérifierai s’il comporte d’innovations juridico-politiques majeures capables d’impacter la gouvernance économicopolitique du pays dans une perspective de réforme globale de l’État et du droit (B). Je finirai mes propos par des recommandations, petites soient-elles (C).

1. L’avant-projet de constitution de mai 2025 : un calque original de la vieille Constitution de 1987

La publication de cet avant-projet a attiré la curiosité des acteurs politiques, économiques et intellectuels en raison de son impact futur sur les générations présentes et celles à venir. Cette curiosité s’inscrit d’emblée dans une perspective comparative visant à évaluer les améliorations, les corrections et les innovations éventuelles de cet avant-projet de Constitution dans de domaines spécifiques, dont la gouvernance globale du pays, la philosophie socio-économique qui sous-tend l’initiative et la standardisation du modèle juridico-légal haïtien. L’approche comparative requiert la clarification de la méthodologie qui lui est inhérente : Quoi comparer? comment? Dans le cadre de cet article, la comparaison se portera sur la Constitution du 29 mars 1987 et l’avant-projet de constitution mis en circulation par le Comité de pilotage pour en faire ressortir les ressemblances ou pures reproductions et les dissemblances qui peuvent être des innovations et/ou des irritants. Comment peut-on prétendre comparer un projet de document constitutionnel du 21^ème siècle à une Constitution vieille de plus de trois décennies (38 ans) et dont il entend subroger? Se pose ainsi le problème de la comparabilité[1]. Les deux textes sont-ils comparables? Si oui, sur quoi et comment procéder? Cette dernière question fait appel à la procédure de comparaison. Doit-on prioriser l’approche libérale ou plutôt celle par objectif comme le soutient Martin Lohnig[2]? L’approche libérale préconise l’abandon d’une méthode de comparaison (laisser pousser toutes les fleurs), tandis que celle par objectif soutient, pour sa part, qu’il n’y a que des objectifs à atteindre. La méthode pour y arriver importe peu. En cela, le chercheur définit lui-même les thématiques de sa comparaison suivant ses objectifs de recherche.  

Dans la cadre de cet article, j’opte pour une approche par objectif qui répond mieux à notre analyse de l’avant-projet de constitution. Dans cette optique, ma démarche épouse une perspective comparative thématique qui me permettra de procéder à une comparaison qui ne sera pas linéaire (article par article) mais thématique portant sur des questions fondamentales que doit répondre toute Constitution démocratique qui doit dresser, entre autres, une architecture de la gouvernance et une dimension normative qui définissent[3]: la forme et la nature de l’État, le cadre de protection des droits fondamentaux, la nomenclature des institutions indépendantes et de contrôle, le régime politique, l’indépendance de la justice, les immunités et les mécanismes de lutte contre l’impunité, les mécanismes de reddition de compte, la structure et le mode de gouvernance économique, la structure de la fonction publique, l’organisation des collectivités locales, la structure des organes de sécurité, la procédure de son amendement, entre autres. Comparer toutes ces thématiques dans un simple article peut paraitre chimérique. Mais, la rigueur scientifique m’oblige à y consacrer des éléments d’analyse sans l’invocation de théories constitutionnelles qui pourra être faite par l’université et les communautés de chercheurs dans le cadre de colloques thématiques sur l’avant-projet de Constitution.  

Avant d’entrer dans ces questions de fond et vu l’importance de la précision dans la formulation de la règle de droit, il est tout aussi pertinent de comparer la forme rédactionnelle de la Constitution de 987 à celle de l’avant-projet de 2025. L’intérêt pour cette comparaison se justifie par les multiples crises politiques découlant des imprécisions contenues dans la Constitution du 29 mars 1987. Dans cet ordre d’idée, Éric MAILLARD soutient que l’effectivité de la norme trouve son fondement dans la précision de sa formulation[4].  Une norme imprécise est généralement à la base de controverses, de mésinterprétations et de litiges. En politique, elle est génératrice de crises. Je peux citer à titre d’illustration les débats politico-juridiques sur le mandat des Sénateurs au cours de l’année 2020 et celui relatif au mandat du Président de la République, le Feu Jovenel MOISE en 2021. Ces deux crises étaient toutes deux directement liées aux imprécisions des dispositions constitutionnelles (arts 95, 95-3 et 134-2 de la Constitution haïtienne en vigueur) qui malheureusement, en l’absence d’une juridiction constitutionnelle déjà prévue dans les amendements de 2011, n’ont pas été résolues par la voie institutionnelle. Quant à la procédure d’amendement, tout en assouplissant les délais y afférents (en une seule législature, notamment à la dernière session), l’avant-projet ne fixe pas de limites précises sur l’étendue des abrogations que peut apporter l’Assemblée nationale en indiquant en son article 236-4 qu’aucun amendement à la Constitution ne doit porter atteinte au caractère démocratique et républicain de l’État. Ce qui laisse présager que toute modification qui n’impactera pas la forme démocratique de l’État est permise : changement de régime politique, révision des mandats des élus, le redécoupage territorial, la modification des statuts des institutions publiques, entre autres ne sont pas formellement prohibés. Dans ce cas, qu’est-ce qui empêchera juridiquement l’Assemblée nationale dans le cadre d’un amendement de revenir à un régime politique mixte de type 87 pour vu que ce changement ne portera aucunement atteinte au caractère démocratique et républicain de l’État?    

Outre les questions purement politiques, les mêmes imprécisions relatives à la procédure en Habeas corpus contenus dans la Constitution de 1987 sont copieusement reproduites dans l’avant-projet de Constitution du Comité de pilotage (Voir Chapitre II sur les droits fondamentaux, Section B). En effet, l’article 26 de la Constitution de 1987 exige la comparution par devant un Juge, dans le délai de quarante-huit (48) heures, de toute personne détenue ou arrêtée pour voir celui-ci statuer sur la légalité de son arrestation ou de sa détention sans préciser statutairement ce juge. Malheureusement, trente-huit (38) ans après, aucune loi encadrant cette procédure ne clarifie ce juge qui doit statuer sur la légalité d’une privation de liberté, formulation pourtant reconduite dans cet avant-projet.

Quant au fond, l’avant-projet de constitution mis en circulation par le Comité de pilotage reprend sans changement les dispositions constitutionnelles les plus controversées, irritantes, imprécises et génératrices de crises politiques pendant 38 ans de vie politique. A titre illustratif, cet avant-projet reprend expressis verbis le préambule de la future ancienne Constitution et les dispositions relatives à la liberté individuelle (voir Section B du chapitre II). En plus, sans s’adapter à une période post-moderne marquée par, entre autres, la flexibilité du droit et l’avènement du numérique; il reproduit aussi les mêmes dispositions portant sur la liberté d’expression (voir Section C du même chapitre). Ces exemples sont tout aussi valables pour des dispositions irritantes en lien aux retards éventuels dans l’élection de certaines hautes personnalités politiques (Président, Sénateurs, Députés), aux vacances présidentielles éventuelles, à la nationalité, entre autres. En ce sens, l’article 11 de cet avant-projet, au lieu de prendre en considération les générations d’enfants haïtiens nées à l’étranger après 86, a choisi de maintenir le statu quo pour ce qui concerne les règles sur la nationalité. Pour simplifier la formulation, il pourrait définir la possession de la nationalité en ces termes : tout enfant né d’un parent haïtien. Une telle formulation permettrait d’éviter la double conditionnalité instituée en 1987 et de respecter les standards internationaux en la matière. Pour ce qui concerne les retards éventuels dans les élections législatives et présidentielles ainsi que les situations de vacances présidentielles, les articles 74-1, 77, 120-4 et 135 reprennent malheureusement les mêmes formulations contenues dans la Constitution de 1987 à la base des crises politiques les plus aigües qu’a connues le pays au cours des trois dernières décennies.

Autre imprécision qui doit être corrigée est l’énumération des faits qui rentrent dans la nomenclature de crimes de haute trahison : voler les biens de l’État confiés à sa gestion. Cette formulation soulève deux problèmes juridiques : Est-ce que voler un bien appartenant à une collectivité territoriale peut être juridiquement poursuivi au titre de crime de haute trahison? Le second problème est d’ordre sémantique. Le concept juridique idéal est le détournement de biens publics puisque la définition juridique du vol (soustraction frauduleuse de la chose d’autrui) ne peut techniquement pas s’appliquer à un bien public confié à la gestion d’un fonctionnaire, d’un agent public ou d’une personnalité politique. En ce sens, reproduire une disposition constitutionnelle de 1987 sans prendre en considération les évolutions de la législation nationale et les engagements internationaux d’Haïti en matière de lutte contre la corruption, en guise d’être simplement une paresse intellectuelle, pourrait aussi s’apparenter à un choix délibéré de remettre en question la loi du 12 mars 2014, la Convention interaméricaine et celle des Nations Unies contre la corruption auxquelles l’État haïtien est partie.

Ces quelques exemples me semblent suffisants pour établir que cet avant-projet de constitution est en grande partie un calque sinon une pâle copie de la Constitution du 28 mars 1987 avec quelques adaptations près que je vais analyser maintenant.

1.  Corrections des défaillances politiques ou innovations manquées

Pour avoir reproduit en grande partie la Constitution de 1987, il est légitime, à travers le prisme des modifications apportées, de déduire l’intentionnalité et l’objectif poursuivi par le Comité de pilotage. L’initiative vise-t-elle seulement, d’une part, à modifier la mixité du régime politique; et de l’autre, la gouvernance globale du pays eu égard au découpage et à la réorganisation des collectivités territoriales? Par la négative, apporte-telle de changements et/ou innovations profondes dans la structuration des pouvoirs publics?  Offre-t-elle une réelle et meilleure indépendance au pouvoir judiciaire que la Constitution de 1987? Garantit-elle un enseignement supérieur libre et indépendant? Renforce-t-elle le cadre juridico-institutionnel de lutte contre la criminalité économique et financière préjudiciable aux institutions publiques?  Le choix de ces questions se justifie par mes choix thématiques énoncés ci-dessus. D’autres personnes, suivant leur champ de compétence, peuvent choisir de fouiller d’autres aspects de cet avant-projet.     

En effet, je commence mes analyses sur la structuration des pouvoirs publics telle que proposée par cet avant-projet pour en faire ressortir les modifications qui y sont contenues et évaluer les reculs et/ou les progrès à venir. La première correction juridico-politique proposée par cet avant-projet est la suppression de la mixité du régime politique instituée par la Constitution de 1987 et les déséquilibres des pouvoirs qui en découlaient. Les amendements de 2011, en raison des prérogatives et privilèges exorbitants accordés au pouvoir législatif, n’avaient pas réussi à doter le pays d’un cadre de gouvernance répondant aux standards de la modernité politique basés sur, entre autres, l’efficacité, l’équilibre et l’indépendance fonctionnels des pouvoirs publics.  Les articles 119, 123, 124-1, 127-2, 143 et 145 de l’avant-projet de constitution établissent les bases d’un régime présidentiel classique dans la mesure où le Gouvernement ne sera plus l’émanation du Parlement qui n’exercera qu’une fonction de contrôle de l’activité gouvernementale à travers la procédure de question tracée aux articles 114 et 134-1. En revanche, l’Exécutif ne pourra pas dissoudre le Parlement. En plus, dans le cadre de la séparation de fonction prévue à l’article 137, même en cas de vide législatif, il ne pourra pas poser d’actes à caractère législatif. En ce sens, cet avant-projet de texte constitutionnel se propose de confiner les pouvoirs politiques (Exécutif et législatif) dans leur champ de compétence traditionnel et de rétablir conséquemment l’équilibre des pouvoirs. En outre, il souhaite responsabiliser administrativement le Président de la République qui cumule, entre autres, les attributions de Chef de l’Etat, du Gouvernement, des Forces armées et de la Police Nationale d’Haïti. Pour un pays qui a connu dans le passé un régime autoritaire, les risques auxquels est exposé le pays est grand sans des mécanismes de contre-pouvoir forts.

Pour ce qui concerne le pouvoir judiciaire, l’avant-projet marque un recul inquiétant qui pourra, sans corrections pertinentes, compromettre l’indépendance de la justice et exposera, du coup, les justiciables aux caprices et aux arbitraires d’un Exécutif doté d’absolument de pleins pouvoirs. L’article 175 de la Constitution de 1987 a impliqué les organes délibérants des collectivités territoriales ainsi que le Sénat de la République dans la procédure de nomination des Juges exerçant le pouvoir judiciaire. Un tel choix visait non seulement à accorder une légitimité démocratique au Pouvoir judiciaire, Co-dépositaire de la souveraineté nationale[5], mais aussi à garantir l’indépendance des juges vis-à-vis des pouvoirs politiques. Cependant, le décret du 22 août 1995 relatif à l’organisation judiciaire avait inconstitutionnellement remis en question la légitimité démocratique des juges exerçant le pouvoir judiciaire[6]. Dans cette même veine, l’avant-projet de texte constitutionnel, tout en élargissant les garanties d’indépendance aux juges de Paix et en consacrant la nomination à vie des Juges de la Cour de cassation de la République, décide d’entériner constitutionnellement la suppression définitivement de l’élection des juges par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales (arts 159 et 160). Ainsi, en subrogeant la légitimité démocratique à la simple recommandation des juges par le Conseil Supérieur du Pouvoir Judiciaire (CSPJ), le texte constitutionnel en circulation risque, en cas d’adoption dans sa forme actuelle, de dérouter le projet démocratique post-86 et expose le pouvoir judiciaire aux caprices d’un homme, le Président de la République qui décidera comme bon lui semble de la liste de juges que lui soumettra le CSPJ. Il y a lieu de s’inquiéter !!

Je ne peux pas clore mes analyses sans partager mes observations sur l’architecture des institutions indépendantes et de contrôle des finances publiques telle qu’esquissée dans l’avant-projet pour voir si elle répondra aux standards internationaux et permettra de lutter efficacement contre la délinquance financière et économique. D’entrée de jeu, je constate que l’avant-projet de constitution entend supprimer l’indépendante constitutionnellement reconnue de deux institutions importantes dans une perspective de décentralisation et de libre expression et de divulgation des recherches scientifiques. Désormais, les collectivités territoriales et l’Université d’Etat d’Haïti risqueront de perdre leur statut juridique d’institutions indépendantes reconnu dans la Constitution de 1987. Ce choix est-il lié à la réorganisation administrative du territoire proposée par l’avant-projet qui souhaite instituer, sans définir leur statut, des gouverneurs dans les départements géographiques ? Ou s’agit-il d’un rejet pur et simple de la décentralisation comme mode d’organisation de la gouvernance publique ? Je ne peux aussi conjecturer qu’il s’agirait d’une proposition de fédéralisme en raison de l’imprévision de Parlements départementaux. Seuls les auteurs de cette œuvre peuvent expliciter leur intention à la population.

Quant aux institutions de contrôle des finances publiques et de lutte contre la criminalité économique et financière, des progrès se dessinent dans cet avant-projet par l’érection au rang d’institution indépendante l’Unité de Lutte Contre la Corruption (ULCC) (arts 176) qui pourrait être renommée l’Office National de Lutte Contre la Corruption (ONLCC). Ce dispositif pourrait être plus efficace s’il était accompagné d’un Parquet Financier National (PNF) pour assurer la poursuite des délinquants et/ou criminels en col blanc. Mais là encore, certains obstacles doivent être levés pour ne pas entraver ces poursuites. L’une de ces entraves est la question des immunités parlementaires. Si l’irresponsabilité des propos tenus par les parlementaires lors des séances du Parlement est intrinsèque aux fonctions parlementaires, leur inviolabilité constitue plutôt une entrave aux poursuites pénales auxquelles ils pourraient s’exposer. Le projet de constitution doit, s’il entend faire de la lutte contre l’impunité un objectif à atteindre, impérativement consacrer seulement l’irresponsabilité comme un privilège de fonction. En outre, en matière de reddition de compte, cet avant-projet fait un recul irresponsable en supprimant l’obtention de la décharge pour les ordonnateurs et comptables de deniers qui souhaitent exercer un poste politique (député, sénateur, ministre, secrétaire d’Etat, directeur, protecteur du citoyen, entre autres. En substituant avoir reçu décharge de sa gestion à n’avoir pas été mis en débet si on a été comptable de deniers publics, le texte constitutionnel portera une grande atteinte au principe républicain de la reddition de compte. Un comptable de deniers publics dont sa gestion n’est pas encore auditée ou est en cours de jugement par la juridiction administrative peut se faire élire ou nommer à une fonction politique importante quelle que soit l’issue de l’audit. N’y a-t-il lieu d’appliquer en cette matière les théories de la responsabilité administrative et du risque ? Si attribuer à la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administration (CSC/CA) la compétence exclusive en matière de décharge permet de dépolitiser celle des ordonnateurs, supprimer la décharge comme conditionnalité pour l’exercice des hautes fonctions politiques est une négation de la reddition de compte et de la bonne gouvernance, valeurs cardinales de la démocratie libérale.

 En dernier lieu, il est crucial de s’interroger sur la pensée et la recherche libres en cas d’adoption de cet avant-projet. Enlever l’indépendance aux Universités rentre-t-il dans un projet politique global rejeté avec violence le 7 février 1986 ? La situation de Havard University devrait interpeller les membres du Comité de pilotage s’ils ne sont pas sous pilotage. S’agissant de l’Office de la Protection du Citoyen, le Comité pourrait envisager de le renommer dans le cadre en cours sur le texte. Par exemple, je propose qu’il soit remplacé par l’Office de Protection des Droits de la Personne (OPDP) qui parait plus inclusive.  

1. Conclusion

Ce travail n’adresse qu’une infirme partie de l’avant-projet de constitution mis en circulation par le Comité de pilotage. Les aspects en lien à la légistique n’ont été profondément scrutés faute de compétence en la matière. Mais c’est une urgence absolue pour un texte constitutionnel qui, s’il est adopté dans sa forme actuelle, pourra être source de litiges, de mésinterprétations et de crises politiques profondes et persistantes. Si le besoin d’une Constitution fait un large consensus parmi les couches les plus représentatives de la société, l’initiative doit, pour une adhésion formelle, faire l’objet au préalable d’une consultation populaire avant d’engager la reforme proprement dite. Si le Comité n’est pas sous pilotage, il doit continuer les consultations pour pouvoir parfaire son œuvre qui devra être impérativement conduite par une assemblée constituante légitime.

Me Josue SIGUE

Doctorant en droit à

L’Université de Montréal

Avocat au Barreau de Port-au-Prince

Montréal

josue.sigue48@gmail.com

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