Symposium sous le patronage de l\'Académie Nationale Diplomatique et Consulaire et de la Florida International University

La Constitution de 1987: le Point

(Perspective d\'un constituant de 1987)

Publié le 2007-05-07 | lenouvelliste.com

Le Président René Garcia Préval a lancé un processus de réflexion sur la Constitution de 1987 après 20 ans de service. Les causes de la longévité de la Constitution A quoi attribuer une pareille longévité d\'une Constitution haïtienne ? La force de la Constitution de 1987 tient à plusieurs facteurs : 1) Les secteurs démocratiques haïtiens ont mené, tant en Haïti qu\'en terre étrangère, une longue lutte contre la dictature trentenaire des Duvaliers, grande violatrice des droits humains et des libertés publiques. Il fallait liquider l\'appareil institutionnel duvaliériste, en particulier la pièce maîtresse de celui-ci qu\'était la Chambre unique, en rétablissant le Sénat de la République supprimé par le tyran Duvalier en 1961. D\'une manière générale, la Constitution de 1987 inclut en son sein toutes les revendications de cette longue lutte démocratique et du mouvement révolutionnaire de 1986, revendications qui demeurent et qui ne sont pas encore pleinement satisfaites en 2007. L\'article 291 n\'a été que la cerise sur le gateau. 2) La limitation du pouvoir présidentiel avec la résurrection du poste de Premier Ministre, Chef du gouvernement, créé en 1843 sous le titre de Président du Conseil, et disparu définitivement de la scène politique avec la mort violente en 1876 du dernier titulaire de cette fonction Septimus Rameau. La Constitution de 1987, à l\'inverse de celle de 1843 et de celles qui ont suivi, organise le mode de responsabilité du Premier Ministre devant les Chambres. Le Premier Ministre protège la fonction de Président de la République et il peut appartenir à une majorité politique différente de celle du Président, bien que depuis 20 ans le cas ne se soit pas encore présenté. Il est plus facile de demander le départ du pouvoir d\'un Premier Ministre que d\'un Président de la République. La Constitution de 1987 se voulait un rempart contre le pouvoir personnel. Elle a largement atteint son but. Tous les aspirants dictateurs de ces 20 dernières années se sont cassé les dents sur la Constitution de 1987, et tous les aspirants dictateurs présents ou à venir connaîtront aussi probablement le même sort. La Constitution de 1987 a le mérite de donner un peu à chacun. La triste réalité est qu\'en plus de deux cents ans d\'indépendance, statistiquement, nous avons eu une écrasante majorité de mauvais dirigeants, et qu\'il faudra toujours prendre des précautions draconiennes contres les dictateurs potentiels, quels qu\'ils soient. Ce sera toujours une constante dans notre vie politique. 3) La Constitution de 1987 reprend en son sein beaucoup d\'articles et de choses qui ont connu l\'épreuve du temps. Depuis 1843, malgré les multiples changements de constitutions en deux siècles, nous utilisons en Haïti pratiquement sans interruption le modèle de la Constitution belge du 7 février 1831. Beaucoup de ses dispositions se trouvent encore dans le texte de 1987. La Constitution de 1987 n\'est pas sortie du cru des constituants mais plutôt des textes de constitutions libérales antérieures dont elle reprend la plupart des dispositions. Les constituants de 1987 n\'ont rien inventé. La Constitution de 1987 s\'appuie largement sur toute l\'expérience constitutionnelle haïtienne et elle s\'inscrit de plus dans la lignée des Constitutions libérales de 1843, 1867, 1889, 1932, 1946. Ceux qui connaissent l\'histoire politique d\'Haïti sauront bien ce que cela veut dire. Il fallait pour l\'Assemblée Constituante de 1987 réaliser le délicat équilibre entre la pression de l\'opinion publique et les impératifs de la technique. 4) La Constitution de 1987 a un dernier mérite et pas des moindres, c\'est d\'avoir débarrassé à nouveau depuis 20 ans Haïti d\'un mal dont elle avait recommencé à souffrir depuis 1918, et dont elle souffrit pendant soixante-dix ans, avec la constitution imposée aux Haïtiens par la première Occupation américaine pour remplacer la célèbre Constitution de 1889 surnommée à juste titre l\'Immortelle. Et ce n\'est pas rien. Cela en 1987, les constituants ne pouvaient pas le savoir, sauf peut être le constituant Michel Félix Sapini qui déclara de manière prophétique que cette Constitution serait très forte et rivaliserait en durée avec celle de 1889. Il ne croyait pas si bien dire. Avant 1915, on ne remettait plus en question les acquis constitutionnels contenus dans la Constitution de 1889. La première Occupation fit tout capoter à partir de 1918. La Constitution de 1987 est la troisième constitution en durée de toute l\'histoire d\'Haïti, après celle d\'Hyppolite qui a duré 29 ans (1889 - 1918) et celle de Pétion qui a duré 27 ans (1816 - 1843). C\'est la constitution qui a duré le plus longtemps depuis 1915. Toucher inconsidérément à cette Constitution serait ouvrir une boîte de Pandore et lancer immanquablement le pays dans un nouveau cycle d\'instabilité et de violence qui pourrait durer encore 70 ans. Personne ne peut prendre sur soi d\'endosser une pareille responsabilité. Il est de plus un constat triste que nous devons faire, c\'est que jamais depuis 1804, jamais depuis plus de deux cents ans d\'indépendance, on n\'a fait un amendement constitutionnel en Haïti pour servir la communauté. Les amendements ont toujours été faits pour établir la dictature, permettre à un pouvoir politique d\'appliquer son agenda ou essayer de sauver une dictature de l\'effondrement, effondrement qui est quand même survenu moins d\'un an plus tard : cas de Geffrard qui abandonne en 1866 son mandat à vie pour un mandat de 5 ans qui tombe quand même en 1867, et cas de Jean-Claude Duvalier en 1985 qui veut se donner un premier ministre et qui tombe quand même en 1986, malgré un référendum-bidon organisé par son régime qui avait pourtant donné un OUI de 99.98%. Nous devrions méditer sérieusement sur ces choses. Quelques remarques générales Ceci ne veut pas dire que nous ne devrions pas réfléchir sur la Constitution mais nous devons prendre notre temps pour formuler des propositions d\'amendement qui auront un consensus large derrière elles et qui auront une bonne chance d\'être adoptées par le Parlement. Un amendement imposé par la force à l\'ensemble du corps social, par un secteur politique qui disposerait d\'une majorité parlementaire de circonstance, déclencherait une réaction violente de rejet de la part de la société qui demandera pour sûr après le départ de ce pouvoir, le retour au texte intégral de la Constitution de 1987, comme cela s\'est vu par exemple en 1859 à la chute du Second Empire ou en 1876 à la chute du régime Domingue-Rameau. Ce n\'est certainement pas à ce type de résultat que nous désirons aboutir. Certains, oubliant les leçons du passé et même d\'un passé récent, sous des prétextes divers, parfois inconsistants, prônent des amendements à la Constitution dont l\'utilité n\'est pas évidente, et en réalité ils ne rêvent que de rétablir à leur profit la dictature en Haïti. Ils veulent s\'attaquer entre autres choses au système de verrouillage de la Constitution. Cependant, personne n\'est dupe. Il faut faire échec à ces citoyens impénitents en faisant bloc autour de la Constitution pour la défendre contre ceux qui veulent la détruire. L\'ancien président français Valéry Giscard d\'Estaing dans son ouvrage « Démocratie Française » écrit quelque chose qui s\'applique admirablement bien à la situation à laquelle est confrontée actuellement la Constitution de 1987. Ces mots parlent d\'eux-mêmes : « Nous avons la chance historique de posséder des institutions à la fois efficaces et démocratiques. Mais elles sont récentes et de ce fait encore exposées à être remises en cause, d\'autant plus que certains ne les acceptent que du bout des lèvres. Tout doit être fait pour les maintenir. » S\'il s\'avère nécessaire d\'amender la Constitution, il faut le faire dans la sérénité. Il faut que nous nous hâtions avec lenteur pour pouvoir faire quelque chose de bon. Il ne faut pas confondre vitesse et précipitation. Nous ne pouvons pas faire n\'importe quoi n\'importe comment. Il existe au Japon une Commission de réflexion sur des éventuels amendements à apporter à la Constitution japonaise de 1947. Cette commission comprend des juristes, des sociologues, des historiens, des constitutionnalistes, des universitaires et elle travaille d\'arrache pied depuis près de 15 ans. Elle n\'a pas encore remis son rapport. Ce n\'est pas que la Constitution de 1987 ne puisse pas être amendée, elle prévoie d\'ailleurs dans ses dispositions une procédure d\'amendement, mais nous Haïtiens, nous devons nous mettre d\'accord d\'abord sur les choses qui doivent être amendées et suivre rigoureusement la procédure tracée par la Constitution pour le processus d\'amendement. C\'est à ce prix là et à ce prix là seul que les éventuels amendements seront acceptés et respectés par tous. Nous le disons ici solennellement. Il y a un reproche qui est souvent adressé à la Constitution de 1987 et que nous jugeons immérité, c\'est d\'avoir donné des pouvoirs exorbitants au Parlement. Rien n\'est plus faux. La Constitution de 1987 donne le pouvoir au Parlement de légiférer sur tous les objets d\'intérêt public (article 111 de la Constitution), ce qui est la norme de toutes nos constitutions depuis 1843, et elle donne aussi au Parlement le pouvoir d\'enquête, ce qui est à peu près reconnu à tous les parlements du monde. Le Sénat haïtien, comme le Sénat américain, a un pouvoir de confirmation de certains hauts fonctionnaires de l\'Etat, mais ce pouvoir ne concerne pas la confirmation des Ministres, comme c\'est le cas aux Etats-Unis. Comme nous sommes en régime semi-présidentiel, la Constitution de 1987 donne le pouvoir au Parlement haïtien de censurer le Premier Ministre une fois par an seulement, et celui de censurer un ministre seul, sans que ceci n\'entraîne pour autant la chute du Cabinet tout entier (article 172 de la Constitution). Nous relevons qu\'en 20 ans de pratique constitutionnelle, seulement deux (2) Premiers Ministres ont été interpellés par la Chambre des Députés : René Préval en 1991 et Rony Smarth en 1997, et qu\'aucun d\'eux n\'a été renversé par un vote de défiance. Quant à l\'application de l\'article 172, un seul ministre en a été victime en vingt ans : le Ministre du Commerce Lesly Goutier, censuré par la Chambre des Députés. Le Sénat n\'a jamais fait usage lui de ses prérogatives constitutionnelles spéciales, pas même une seule fois. Le Sénat a toujours fait montre en cette matière de beaucoup de retenue. On ne peut donc pas dans cette question d\'interpellation parler d\'abus, d\'autant que rien n\'interdit dans la Constitution à une des Chambres de réaliser une interpellation et de décider après avoir entendus les interpellés de ne pas prendre un vote de confiance ou de défiance après cette intepellation. Elle peut décider en effet de faire une interpellation « blanche », devant seulement servir d\'avertissement politique aux intéressés sans les faire tomber de leur poste pour autant. Une telle démarche qui n\'est pas contraire à la Constitution, peut permettre à tout le monde de sauver la face. On reproche à la Constitution de 1987 de ne pas avoir donné au Président de la République le droit de dissoudre le Parlement. C\'est la norme dans toutes les constitutions haïtiennes libérales où le Président ne peut dissoudre le Parlement. Le droit de dissolution, même d\'une seule Chambre, est toujours mal vu dans notre tradition politique. Cette interdiction de la dissolution est soit implicite comme en 1889, 1932 et 1946 ou explicite dans un article en 1843, 1867 et 1987. Cette interdiction est en Haïti un garde-fou de taille contre l\'arbitraire présidentiel. La Constitution consacre aussi le principe de l\'incompatibilité entre un poste de parlementaire et un poste de membre du Gouvernement, principe consacré depuis 1958 par la Constitution française et considéré par tous les constitutionnalistes comme un élement qui renforce considérablement la stabilité gouvernementale, en le mettant notamment à l\'abri des manoeuvres de certains de ses membres qui aspireraient à retourner au Parlement après sa chute. Valéry Giscard d\'Estaing dans son même livre « Démocratie Française » écrit à propos du rôle du Parlement qui est celui du Parlement haïtien selon la Constitution de 1987 : « La démocratie pluraliste n\'est pas une démocratie d\'acquiescement. A partir du moment où l\'exécutif est assuré de sa solidité et de sa durée, il est dans la nature de nos institutions qu\'il lui faille persuader le Parlement du bien-fondé de ses projets et lutter pour obtenir son approbation. A côté de sa fonction éminente de contrôle, le Parlement se trouve être, dans l\'intervalle de deux consultations nationales, le lieu normal de la vie politique. C\'est là que doivent s\'ouvrir les grands débats. C\'est là que doivent se discuter, sur le fond, les réformes nécessaires au progrès de la vie sociale. » On dit que la Constitution de 1987 a certaines lacunes. Aucune oeuvre humaine n\'est parfaite. Aucune constitution dans aucun pays du monde ne peut prévoir tous les cas de figure ou entrer dans de trop petits détails. Il y est suppléé par ce qu\'on appelle la pratique constitutionnelle et les lois d\'application. La Constitution de 1987 réclame pour son application le vote d\'au moins une trentaine de lois d\'application et de lois organiques. Très peu de ces lois ont été votées en 20 ans. On se trouve en face d\'une paresse du Parlement en la matière. Les législateurs n\'ont pas fait leur travail. Il faut qu\'ils se mettent sans retard à l\'ouvrage. L\'application de la Constitution de 1987 serait plus complète si les lois sus-mentionnées avaient été votées. Par exemple la loi organisant la Commission de Conciliation, instance qui si elle avait existé aurait pu éviter au pays bien des crises ou bien la loi sur le Conseil Electoral Permanent lequel aurait pu organiser de bonnes élections à l\'heure... La décentralisation administrative, idée maîtresse de la Constitution de 1987, aurait été aussi plus avancée. On a bien voté la loi organisant la Section communale, mais celle organisant les Municipalités et celle organisant les Départements et le Conseil Interdépartemental n\'ont pas été votées. Il est nécessaire de dire clairement qu\'il n\'y a pas d\'urgence vraiment à amender la Constitution de 1987. Il y a peut-être quelques failles, mais il n\'y a rien qui puisse pour le moment nous empêcher de vivre et de fonctionner, et rien qui justifie le risque de jeter le pays dans une nouvelle aventure politique dont personne ne pourra prédire la fin. Les priorités sont ailleurs. 95% des prétendues faiblesses de la Constitution de 1987 peuvent être corrigées par des lois d\'application. Ne mettons pas la charrue devant les boeufs. Aux Etats-Unis par exemple, beaucoup de matières réglées en Haïti par la Constitution sont laissées au domaine de la loi, notamment la nationalité et l\'organisation du pouvoir judiciaire. La Constitution américaine dispose simplement qu\'il y aura une Cour Suprême des Etats-Unis, mais elle laisse au Congrès, c\'est-à-dire au législateur le soin de créer et d\'organiser les cours et tribunaux inférieurs. C\'est ainsi que toutes les Cours d\'appel fédérales et Tribunaux fédéraux de districts sont créés par la loi. Nous voudrions avant de finir dire un mot sur une question qui a beaucoup d\'importance pour notre Diaspora : celle de la double nationalité. La Diaspora espère beaucoup d\'un éventuel amendement constitutionnel sur la question. C\'est une chose qui lui tient à coeur, mais il se peut qu\'elle connaisse là-dessus une amère déception. Il nous faut d\'abord faire une petite rétrospective sur le sujet. La double nationalité a été admise par la Constitution de 1983 de Jean-Claude Duvalier sous certaines conditions. Mais malheureusement, cette disposition intéressante se trouvait dans un texte constitutionnel qui avait été voté en 72 heures par les séides de la dictature duvaliériste et qui avait été imposé à l\'ensemble de la société par le régime Duvalier. La Constitution de 1983 ayant été écartée le 7 février 1986 parce que sans légitimité populaire aucune, cette excellente disposition se trouvait écartée ipso facto elle aussi. Lors des débats de la Constituante de 1987, votre serviteur avait demandé qu\'on gardât l\'article de 1983 qui prévoyait la double nationalité puisqu\'il était déjà là et qu\'il n\'avait pas causé de problèmes, et qu\'on l\'incorporât tel quel à la Constitution en cours d\'élaboration, mais on ne trouva pas de majorité pour admettre ce point de vue. Au contraire, une majorité de constituants venus du pays profond vota contre. Ou on est en démocratie, ou bien on n\'y est pas. La minorité doit se plier au vote de la majorité. La collègue Chantal Hudicourt-Ewald ici présente, proposa un article moins ambitieux que le précédent article qui était libellé ainsi : « La double nationalité est admise quand elle est de droit. » Cet article fut également repoussé, et on vota de préférence l\'article 15 dans sa rédaction actuelle : « La double nationalité haïtienne et étrangère n\'est admise dans aucun cas. » Nous sommes le premier à le déplorer, mais cette formulation traduisait la volonté de la majorité et le voeu du pays profond. Il fallait se soumettre. Certains analystes pouvaient à bon droit penser qu\'après vingt ans, les choses auraient évolué et que le voeu du pays profond aurait changé quelque peu. Un fait assez sérieux survenu très récemment au Parlement nous fait craindre le contraire. Le Parlement érigé en Assemblée Nationale a rejeté un contrat de prêt de 10 millions de dollars qui permettrait de payer des salaires d\'expatriés à des membres de notre Diaspora qui viendraient travailler dans les Ministères en Haïti. Ce vote est très significatif et d\'une extrême gravité. Il faut en tirer les conséquences pour ne pas s\'exposer à une sérieuse déconvenue. Ce n\'est un secret pour personne que la Diaspora fonde beaucoup d\'espoir sur un amendement constitutionnel qui accorderait la double nationalité. Même si un pareil amendement recueillait pour être proposé le nombre requis de suffrages, ce qui est loin d\'être acquis, l\'amendement pourrait se voir finalement repoussé et l\'article 15 interdisant la double nationalité être maintenu dans sa rédaction actuelle encore pour très longtemps. Ce que nous disons n\'a rien d\'une simple vue de l\'esprit. C\'est une possibilité bien réelle. Nous pensons qu\'en attendant un hypothétique amendement à la Constitution sur la double nationalité, qu\'il vienne ou qu\'il ne vienne pas, le problème de la double nationalité peut être réglé par un simple changement de l\'attitude administrative du gouvernement haïtien face à l\'espèce. Il s\'agit d\'une décision politique, à mettre en oeuvre par une simple circulaire de l\'autorité gouvernementale aux différentes administrations concernées. Il faut bien entendu vouloir prendre cette décision. L\'article 15 dit que la double nationalité n\'est admise en aucun cas, mais cet article peut avoir deux façons de le lire, une façon restrictive comme c\'est le cas actuellement en Haïti, et une façon large comme c\'est le cas en Grèce, pays qui ne reconnaît pas la double nationalité, pour la bonne raison qu\'elle ignore sur son territoire toute autre nationalité que la nationalité grecque. Le gouvernement grec ne s\'occupe pas de ce que font les Grecs hors des frontières de la Grèce. Si un Grec naturalisé étranger veut se comporter comme un Grec en Grèce, il n\'y a aucun problème puisque l\'Etat grec ne reconnaît en Grèce que la nationalité grecque. La Suisse a également une attitude analogue. On n\'admet pas mais on ignore. Nous aurions intérêt en Haïti à faire de même. Cela est à notre portée si nous le voulons réellement. Il suffit que le gouvernement haïtien applique désormais sur cette question le principe « Don\'t ask don\'t tell », qu\'il accorde en Haïti ou dans les consulats à l\'extérieur un passeport haïtien à n\'importe quel Haïtien qui en ferait la demande, sans chercher à savoir si cet Haïtien a une autre nationalité ou non, que les officiers d\'immigration à la sortie d\'Haïti scellent ce passeport haïtien sans se préoccuper de quel passeport a été préalablement présenté au comptoir de la ligne aérienne qui n\'est après tout une simple entité privée. Ce n\'est qu\'une attitude administrative parmi d\'autres. On peut décider de l\'adopter du jour au lendemain. C\'est un acte de gouvernement. Nous pensons que dans le contexte actuel cette formule est la bonne et qu\'elle est réalisable tout de suite. Elle pourrait à peu de frais satisfaire tout le monde. Ses effets sont exactement les mêmes qu\'un abrogation formelle de l\'article 15. Il faut un peu de courage et de vision. Au lieu de fonder ses espoirs sur un éventuel amendement dont le résultat final est de toutes façons des plus incertains, la Diaspora devrait plutôt travailler à obtenir dans les meilleurs délais du gouvernement haïtien ce changement d\'attitude nécessaire. La Diaspora peut y arriver au moyen d\'une campagne bien conduite auprès des autorités du pays par les canaux qu\'elle utilise habituellement. L\'ex-Ambassadeur des Etats-Unis en Haïti Alvin Adams alias Bourik Chaje disait de la Constitution de 1987 : « They have a damned good Constitution. » A cause de son originalité et de ses vertus relatives notamment aux différents droits qui y sont garantis et à l\'équilibre des Pouvoirs telle qu\'elle le conçoit, la Constitution haïtienne de 1987 est étudiée avec intérêt dans de nombreux pays du monde. Avant le coup de force de feu le Président Boris Eltsine en 1993 contre les députés russes, la commission constitutionnelle russe connaissait notre constitution et travaillait sur un texte qui était très proche de la Constitution de 1987 qui prévoyait un parlement fort constitué d\'un Sénat fédéral et d\'une Douma des députés, et qui interdisait notamment au président russe de renvoyer le Parlement. Mais le président Eltsine, conscient de l\'existence ce projet, préféra prendre cette commission de vitesse et imposer à la Russie une constitution autoritaire qui renforce le pouvoir du président, avec un premier ministre soumis, avec en lieu et place du Sénat un Conseil de la Fédération aux pouvoirs plus réduits, et une Douma plutôt fragile et facile à zombifier. Le président Vladimir Poutine profite beaucoup de cette situation et nous voyons le déplorable résultat de ce déséquilibre des pouvoirs en Russie aujourd\'hui. C\'est dans ce pays le pouvoir personnel dans toute son horreur, avec atteintes quotidiennes aux libertés publiques, comme la liberté de la Presse, le droit de manifester librement, le droit à l\'opposition politique, le droit à la vie de certains citoyens russes critiques vis-à-vis du régime... Cela aurait été la même chose chez nous, peut-être en pire, n\'étaient-ce les précautions prises par la Constitution de 1987. Nous signalons pour finir que le Vice-président de l\'Assemblée Constituante, notre très respecté collègue Maître Jean Supplice de Saint-Marc, est sorti de sa longue réserve récemment, pour déclarer que si la réflexion intellectuelle est toujours une chose bonne en soi, le moment était politiquement très inopportun de parler d\'amendement à la Constitution de 1987, parce qu\'Haïti se trouve encore dans une situation de transition où elle vient tout juste de sortir de commotions politiques très violentes et que des troupes étrangères occupent toujours le territoire national. La position du Vice-président Jean Supplice rejoint celle de l\'opinion publique, et le Vice-président a eu le courage de dire tout haut ce que d\'autres pensent tout bas. En substance, to make a long story short, le constituant Jean Supplice a dit ceci : « Réflexion oui, amendement non. » Le Nouvelliste avait publié il n\'y a pas trop longtemps un sondage en première page qui semble refléter la position actuelle du corps social en Haïti sur cette question d\'amendement. Nous aurions aimé signaler pour finir que nous nous trouvions il y a exactement vingt ans, jour pour jour, le 28 avril 1987 à Washington D.C., avec le même Ambassadeur Myrtho Bonhomme, pour présenter au public américain la Constitution de 1987 qui était toute nouvelle, et vingt ans après nous voici à nouveau à pied d\'oeuvre. Nous insistons sur le caractère hautement symbolique de cette heureuse coïncidence. Merci
Docteur Georges Michel Ancien Constituant de 1987 Miami, Floride, 28 Avril 2007
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