Les bailleurs de fonds opérant en Haïti reçoivent beaucoup de critiques. Ce n'est pas facile de justifier des opérations de décaissement à hauteur de plusieurs millions de dollars dans une économie en récession, sans gouvernement stable depuis presque cinq ans, pour des résultats socioéconomiques aussi décevants que ceux que nous connaissons. Haïti est sans doute un terrain particulièrement éprouvant pour la plupart des experts en développement international qui y ont consacré du temps, de l'énergie et des ressources.
Pour avoir moi-même participé et contribué à plusieurs projets, il est de mon avis que ce n'est ni la bienveillance, ni l'expertise, ni la volonté des bailleurs qui est en cause dans ce constat. Nous partageons tous le biais cognitif profond de croire que les bonnes décisions produisent toujours de bons résultats. Annie Duke, dans Thinking in Bets (2018), nomme ce biais le resulting, la tendance à juger la qualité d'une décision par son résultat observable plutôt que par le processus qui l'a produite. Elle argumente que la vie ressemble davantage à une partie de poker qu'à une partie d’échecs. Dans un environnement où le résultat dépend de nombreux facteurs hors de notre contrôle, le lien entre la qualité d'une décision et son issue n'est pas aussi direct que notre esprit veut le croire. Une bonne décision, c'est le résultat d'un processus rigoureux, pas la garantie d'un bon résultat.
Haïti est l'un de ces terrains où les décisions les mieux intentionnées, les processus les plus rationnels et préalablement testés échouent, et peuvent même produire des effets négatifs. La question n'est donc pas de savoir si les bailleurs ont bien travaillé. Elle est plus structurelle. Pourquoi l'apport des bailleurs de fonds ne se traduit-il pas en développement économique durable en Haïti ?
Technologie et gouvernance : Deux leviers. Un absent
Les économistes s'accordent généralement sur deux grands moteurs du développement économique à long terme : le progrès technologique et la qualité des institutions, ce que l'on appelle, dans sa forme la plus opérationnelle, la gouvernance.
Le premier levier, le progrès technologique, est celui dont on parle le plus facilement. À l'ère où la quasi-totalité des décideurs se revendique enthousiaste de la technologie, il n'y a pas lieu de s'attarder longuement sur sa contribution au progrès économique et social. En Haïti, les exemples sont visibles. La téléphonie mobile a transformé l'accès, à l'information et aux transferts d'argent. Les plateformes numériques ont permis à certains entrepreneurs haïtiens de vendre à l'international sans infrastructure logistique locale. Le progrès technologique peut, dans certaines conditions, contourner temporairement des faiblesses institutionnelles.
Toutefois, sans le second levier, la gouvernance, la technologie est une infrastructure dont la fondation est incertaine. Elle peut exister. Elle peut même créer de la valeur à court ou moyen terme. Mais elle ne tient pas, parce qu'elle ne peut pas se reproduire, s'étendre ou se protéger sans un cadre institutionnel qui la supporte. Une startup haïtienne peut émerger malgré l'absence de système judiciaire fiable, malgré l'insécurité foncière, malgré l'absence de réglementation claire sur la propriété intellectuelle. Elle peut difficilement prospérer dans ces conditions. Et elle ne peut certainement pas devenir le moteur d'un écosystème économique plus large.
Dans les rapports des bailleurs, dans les conférences internationales, dans les analyses des experts, on aborde souvent la gouvernance sous l’angle de ce qui manque : l’état de droit, des élections crédibles et la stabilité politique. Cependant, la gouvernance, dans sa définition la plus précise, n'est pas simplement l'absence de corruption ou la présence d'élections. C’est, pour moi, la capacité d'un État à réguler l'existant vers le progrès; à orienter les ressources, les comportements et les institutions disponibles vers une amélioration mesurable de l'expérience collective. C'est rarement spectaculaire. Ça ne génère pas toujours de discours d'inauguration. Mais c'est exactement ce qui permet à une économie de transformer une bonne idée en un secteur, un secteur en une industrie, une industrie en un moteur de croissance durable.
Les travaux de Daron Acemoglu et James Robinson dans Why Nations Fail ont documenté avec rigueur ce que beaucoup de praticiens du développement savent intuitivement. Ce qui différencie les nations qui se développent de celles qui stagnent, c'est la qualité de leurs institutions. Plus précisément, les auteurs ont établi la distinction entre des institutions extractives — conçues pour concentrer les bénéfices entre les mains d'une minorité — et des institutions inclusives — conçues pour créer les conditions dans lesquelles un maximum de citoyens peut participer à l'économie et en bénéficier.
On s'entend pour dire qu'Haïti possède énormément d'atouts, le capital humain, le potentiel technologique, les ressources naturelles et touristiques existent. Ce qui manque, c'est le deuxième levier dans sa forme opérationnelle, une gouvernance capable de canaliser ces potentiels vers un développement réel et durable. C'est précisément ce levier que le modèle actuel, soutenu par les bailleurs de fonds dans sa forme dominante, ne fait pas que négliger. Il contribue à l'affaiblir.
Le bailleur de fonds, sa tension et son attention
Un bailleur de fonds international, qu’il s'agisse d'une institution multilatérale, d'une agence bilatérale ou d'une organisation non gouvernementale de grande envergure, est avant tout une institution qui a ses propres impératifs de survie, ses propres logiques internes, ses propres indicateurs de succès. Il est important de comprendre qu'un bailleur de fonds ne rend pas de comptes aux citoyens du pays dans lequel il intervient; dans ce cas, les Haïtiens. Il rend des comptes à ses propres mandants, les gouvernements qui le financent, les conseils d'administration qui le supervisent, les contribuables dont les taxes alimentent ses budgets. Cette réalité n'est pas une critique morale. C'est une description structurelle.
Pour justifier son existence auprès de ses mandants, le bailleur doit démontrer des résultats. Des résultats mesurables, documentés, présentables dans un rapport annuel. Ce cadre de redevabilité est légitime dans son contexte d'origine. Il est, toutefois, fondamentalement incompatible avec la nature du développement institutionnel, qui est lent, non-linéaire, difficile à attribuer, et rarement spectaculaire. Le bailleur opère donc dans un paradoxe permanent. Il est mandaté pour produire du développement à long terme, mais évalué sur des résultats à court terme. La réponse rationnelle à ce paradoxe est le projet ou programme.
Des béquilles et des piqûres
Un projet de développement a une date de début, une date de fin, un budget défini, des indicateurs de performance préétablis et une équipe dédiée qui arrive, travaille, et repart. C'est une unité d'action propre, délimitée, gérable. Pour le bailleur, c'est l'instrument qui permet de réconcilier le paradoxe de la redevabilité à court terme avec l'ambition d'impact à long terme. Il permet de planifier, de suivre, de rendre compte, et de clore un cycle.
Pour le pays bénéficiaire, le projet prend deux formes selon son horizon et son ambition. Dans sa forme la plus longue et la plus structurelle, c'est l'équivalent d'une paire de béquilles. Utiles, nécessaires même, quand la jambe est cassée, mais dont l'usage prolongé atrophie précisément les muscles qu'elles étaient censées ménager le temps de la guérison. Dans sa forme la plus rapide et la plus visible, il est l'équivalent d'une piqûre d'adrénaline ou d'un shot d’espresso, un effet réel, immédiat, observable …et temporaire. Un projet bien conçu et bien exécuté peut construire une route, former des agents de santé, installer des systèmes d'irrigation, créer des mécanismes de micro-crédit. Ces choses sont réelles et utiles.
Dans les deux cas, le projet porte en lui l’hypothèse fondamentale que le système institutionnel du pays bénéficiaire est suffisamment solide pour prendre le relais à la fin du cycle de financement. Que quelqu'un, quelque part dans l'appareil d'État, va maintenir ce que le projet a initié. Que quelqu'un, quelque part dans l'appareil d'État, va maintenir la route, superviser les agents de santé formés, entretenir les systèmes d'irrigation, réguler les institutions de micro-crédit.
En Haïti, cette hypothèse est systématiquement fausse. Parce que si le projet est l’équivalent d’un shot d’espresso ou d’une piqûre d’adrénaline; dans sa forme actuelle, l’état haïtien est un addict….et tout le monde le sait.
