Selon Bernard (1968), la fonction de définition autoritaire des enjeux et sa fonction d’influence constituent les deux (2) spécificités fondamentales du pouvoir politique. Dans l’exercice des fonctions qui lui sont dévolues, le pouvoir politique ne saurait se passer de l’éclairage de la fonction publique dans les processus décisionnels. Il est aussi appelé à comprendre et à garantir l’autonomie, la neutralité, le mérite et la loyauté de la fonction publique en dosant son influence dans les démarches décisionnelles.
Donc, le niveau politique doit montrer sa capacité à mettre en place une coordination efficace des structures du système politico-administratif, à instituer une interface politico-administrative cohérente, à trouver le meilleur équilibre entre neutralité et réactivité de la fonction publique vis-à-vis des politiques publiques et à mobiliser les fonctionnaires autour de la mise en œuvre.
Le présent texte permet de comprendre les spécificités du processus décisionnel politique en mettant emphase sur les interactions entre les niveaux politique et administratif, et sur la nécessité pour le niveau administratif et technique de bien saisir les préoccupations du niveau politique. Il constitue une adaptation du texte « la décision politique : le point de vue d’un haut fonctionnaire » de Thomas J. Boudreau (2010) dans le contexte québécois, réalisée à la lumière du cadre normatif de l’administration publique haïtienne. Il est la deuxième (2e) publication de la série de trois (3) articles publiés sur le sujet.
Point d’équilibre entre le politique et l’administratif
La fonction publique est appelée à trouver le juste équilibre entre le devoir de neutralité et celui de réactivité aux grandes orientations politiques du gouvernement. Contrairement à un système clientéliste favorisant l’activisme politique, un système méritocratique est plus susceptible de procurer ce juste équilibre.
En effet, dans l’élaboration des programmes liés aux grandes orientations politiques d’un gouvernement, la fonction publique est chargée d’apporter son soutien incontournable, « efficace et pertinent sous forme de propositions rigoureuses et objectives » (Boudreau, 2010, p.105). Pour l’auteur, un tel apport ne saurait se passer des dimensions de sa responsabilité, en particulier, les dimensions administratives, légales, techniques, financiers et socioéconomiques.
En aucun cas, la fonction publique ne devrait boycotter « l’exercice du pouvoir politique » (Boudreau, 2010, p.106). Pourtant, les cas d’entrave à l’exercice du pouvoir politique sont flagrants dans l’administration publique haïtienne. Ce qui rend encore plus complexe, tendu et épineux le processus décisionnel politique.
En outre, en plus de l’appui essentiel de la fonction publique, le Président, le Premier ministre et les membres du gouvernement puissent leur éclairage d’autres sources comme leurs secrétaires généraux, secrétaires d’État, cabinets, directeurs généraux et conseillers.
Il importe toutefois de souligner que le rôle des membres de cabinet fait parfois ombre aux hauts fonctionnaires et engendrent des décisions qui ne cadrent pas toujours aux contraintes techniques, légales, financières et socioéconomiques. Ainsi, il est courant que les hauts fonctionnaires maitrisant un dossier en soient complètement écartés et observent comme le public l’annonce de certaines décisions dans la presse.
Certains gens qui gravitent autour des autorités politiques, en particulier à titre de conseillers, sont parfois peu intéressés par des résultats durables de l’action gouvernementale. Ils sont juste motivés par une rente et non par l’accomplissement d’une mission d’intérêt général. Considérés par plus d’un comme des tonneaux vides, ils sont connus pour leur voix de stentor dans les réunions de haut niveau et aussi leur propension à banaliser les travaux techniques qu’ils n’ont pas pris le temps ni de lire ni d’appréhender.
Il demeure impératif qu’une autorité politique fasse une triangulation des différents éclairages administratif et politique afin de prendre finalement la décision adaptée à la situation problématique, tout en tenant compte du jeu des acteurs, de leurs ressources et de leur influence, et des risques associés. Donc, c’est à la lumière de ces deux éclairages, politique et administratif, cruciaux à une prise de décision éclairée, que le niveau politique « doit ultimement assurer sa responsabilité de décider » (Boudreau, 2010, p.106).
Mobilisation à l’égard de la mise en œuvre des décisions
La mobilisation des agents publics à l’égard de la mise en œuvre des décisions politiques peut être l’une des tâches les plus ardues. Les acteurs sont susceptibles de faire face à des défis comme l’implication des fonctionnaires et les ajustements administratifs aux décisions, l’appréhension des politiques, la mesure des résultats de mise en œuvre, la culture de responsabilité, de reddition de comptes et de leadership.
Implications des fonctionnaires et ajustements administratifs
Quand la décision politique provient de l’éclairage administratif, la mobilisation pour la mise en œuvre est beaucoup plus facile pour les fonctionnaires. En revanche, si elle se distance substantiellement des recommandations de la fonction publique, cette mobilisation s’avère complexe. Selon Boudreau (2010), « sans les précautions et ajustements administratifs nécessaires », une exécution aveugle de la décision politique est susceptible de « se solder ultimement par un échec » (p.106).
Une exécution aveugle de mauvaise foi de la part de la fonction publique constitue un accroc au service public. De ce fait, Boudreau (2010) croit qu’une « intervention de l’autorité administrative » de façon préventive s’impose pour empêcher cette situation de boycottage et rappeler aux fonctionnaires la « culture des valeurs démocratiques » (p.107).
Dans une démocratie, l’État de droit repose sur la séparation des pouvoirs. De ce fait, les attributions de chaque pouvoir sont uniques, mais concourent à l’accomplissement des missions de l’État. Il est de la responsabilité des autorités politiques de prendre les décisions finales et d’engager leur responsabilité de gouvernance. Il revient aux agents de la fonction publique d’apporter au niveau politique l’éclairage nécessaire à la prise de telles décisions.
S’il arrive que des recommandations des fonctionnaires ne sont pas retenues par le niveau politique dans le cadre d’un dossier important nécessitant de grands travaux de conception, une communication entre l’autorité politique et la structure administrative est nécessaire pour clarifier pourquoi il n’est plus prioritaire de mobiliser la fonction publique autour d’un tel dossier. Ce geste d’élégance a pour effet de reconnaitre la contribution des fonctionnaires, de leur garder motivés et d’être transparent tout au long du processus décisionnel. Les fonctionnaires doivent se voir comme des chefs de cuisine. Leur rôle est de garnir la table. C’est au maitre de la maison de faire son assiette.
Appréhension des politiques et mesure des résultats
On vient de voir des cas où l’implication de la fonction publique a été sollicitée, même si ses recommandations ne sont pas toujours retenues. Dans d’autres cas, son implication directe est déficiente dans l’élaboration ou la mise en œuvre des politiques publiques.
Selon mes observations, l’autorité politique peut instruire la conception de document cadre traduisant ses grandes priorités ainsi que les plans de mise en œuvre y relatifs. Assez souvent, les fonctionnaires ne sont pas impliqués suffisamment dans la conception desdits documents.
Ces documents cadres ne sont pas appréhendés par la majorité des fonctionnaires, comme fut le cas du Plan de réforme de l’État (PCRE-2012-2017), selon son rapport d’évaluation (Cantave et Sánchez, 2017). Ces évaluateurs ajoutent que la moitié des ministères consultés au cours de cette évaluation ont affirmé n’avoir pas eu connaissance de ce plan dans lequel leurs responsabilités n’ont pas été clairement spécifiées. De plus, ce document a failli mettre en place les plans de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation des résultats.
Notre précédente illustration montre que la mise en œuvre d’un programme par un gouvernement peut soulever des préoccupations relatives à la continuité de l’État, à la mesure des résultats, au degré d’appréhension ou d’implication des fonctionnaires. Si un programme n’est pas appréhendé par le niveau administratif, il est peu probable que sa mise en œuvre continue d’être assurée en cas de changements politiques. Ainsi, on risque d’avoir des ruptures dans les réformes et aux services publics. La capacité à apprendre de l’organe public en question sera certainement déficiente et aura des difficultés à collecter des données de mise en œuvre ou d’apprécier ses résultats.
Culture de responsabilité, de redditions de comptes et de leadership
Le cas précédent illustre un cycle inversé de conception et d’élaboration de politique ou de programme compromettant le processus de mise en œuvre en amont. En Haïti, cette approche fait école malheureusement chez des consultants étrangers payés gracieusement par des partenaires techniques et financiers pour accoucher des solutions qui ne cadrent pas souvent aux réalités haïtiennes.
Quand les consultants externes ne sont pas mis en cause, ce sont des membres de cabinet qui captent tout le processus d’élaboration en aval en mettant en état végétatif les fonctions des structures administratives censées impliquées dans le processus d’élaboration ou de mise en œuvre. Cette captation, vue comme une manifestation de pouvoir, ne permet ni de responsabiliser les acteurs ni de leur demander des comptes.
Le cycle normal devrait faciliter l’implication de tout le système politico-administratif. Conformément aux grandes orientations ou politiques gouvernementales, chaque institution publique devrait pouvoir décliner ses actions en activités, assorties d’indicateurs de résultats susceptibles de concourir à la mesure des effets ou de l’impact des interventions. Cette déclinaison devrait se faire au niveau des organes ministériels, des directions départementales, des directions et sections.
Ainsi, chaque entité saura clairement leurs responsabilités et leurs rôles dans la conduite de l’action gouvernementale. C’est aussi le cas pour chaque gestionnaire qui devra pouvoir établir la personne concernée pour réaliser une tâche, l’approuver, être consultée en cas de conseils ou être informée de son suivi ou de ses résultats. De ce fait, il sera plus facile de lier la performance des agents publics à la performance des services publics au niveau institutionnel. De façon sectorielle, ce sera facile d’apprécier les résultats d’orientations consistant à évaluer les efforts réalisés par une organisation au regard des orientations stratégiques fixées par un ministère (Mazouz et Belfellah, 2017).
Si des cadres de référence demeurent importants pour nourrir le processus décisionnel, la mobilisation des agents publics autour de leur mise en œuvre requiert du leadership. Le leadership est apprécié par la capacité des gestionnaires à communiquer aux agents publics les buts à atteindre et aussi à les persuader de s’engager pleinement afin de les réaliser (Lapointe et Brassard, 2018).
Cette approche de mobilisation souligne l’importance des interactions entre les différentes strates de l’organisation, des canaux de communication et de l’engagement de tous vers la concrétisation des mêmes résultats. Aussi, le leadership implique « …de penser et d’agir de façon stratégique, de mettre au point de nouvelles structures et modalités de travail, l’élaboration et la communication » de la vision du changement (OCDE, 2025 dans Maltais, Leclerc et Rinfret, 2007, p.426).
A la lumière de tout ce qui précède, une articulation équilibrée entre le politique et l’administratif constitue la base de l’efficacité de la décision politique. S’il revient au pouvoir politique de formuler les grandes orientations gouvernementales, la fonction publique en assure la mise en œuvre avec rigueur sans subterfuges ni boycottages. Cette complémentarité requiert loyauté, compétence, transparence, responsabilité et leadership.
Cependant, en Haïti, cet équilibre est constamment compromis en raison d’une fonction publique de plus en plus instrumentalisée et clientéliste, du manque de coordination et de la défaillance des institutions. Afin d’assurer la cohérence de l’action publique et la légitimité des décisions, il demeure important de soutenir la culture du mérite dans la fonction publique, la coordination entre les institutions publiques, la reddition de compte au service de l’intérêt général.
Les mécanismes de coordination ou d’interface font partie des conditions de succès dans l’administration publique. Aussi, les qualités du décideur sont aussi des facteurs essentiels dans les processus décisionnels. Ces éléments feront l’objet de notre prochaine et dernière publication sur le sujet.
Emmanuel Richemond
Maitrise en évaluation de programmes (MAP)
Maitrise en communication et marketing
Baccalauréat en administration publique
Références
Bernard, S. (1968). Les facteurs de la décision politique en régime démocratique. Canadian Journal of Political Science, 1(2), 147–163. doi:10.1017/S0008423900036489
Boudreau, T. J. (2010). La décision politique : Le point de vue d’un haut fonctionnaire. In D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 101–112). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.9
Cantave, P.-R., & Sánchez, E. (2017). Appui à l’évaluation de la mise en œuvre du programme-cadre de réforme de l’État 2012-2017 (Rapport final d’évaluation, MCT 42). Gouvernement d’Haïti & Union européenne.
Lapointe, P. & Brassard, A. (2018). La conciliation des pressions internes et externes dans la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats par des directions d’établissement d’enseignement. Éducation et francophonie, 46(1), 162–178. https://doi.org/10.7202/1047141ar
Mazouz, B. et Belfellah, Y. (2017). « La gestion des résultats : un cadre conceptuel de gestion de la performance globale des organisations de l’État » dans B. Mazouz (dir.), Gestion par résultats : concepts et pratiques de gestion de la performance des organisations de l’État, Québec, Presses de l’Université du Québec, p.18-35
PROULX, D. (2010). La décision en Administration publique. Dans D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 83–100). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.8
PROULX, D. (2010). Le leadership. Dans D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 217–266). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.13
