Résumé :
Mon article examine le financement (limité) de la protection sociale en Haïti de 2022 à 2025. Cela étant dit, il s’agit d'étudier les politiques de financement des donateurs du Fonds fiduciaire à travers l'analyse des discours des acteurs nationaux et des gestionnaires du PNUD ainsi que des documents officiels. Il convient d’analyser les conséquences potentielles du financement sur les programmes et les politiques de financement en Haïti. Il importe d’examiner le rôle du Canada dans le financement de la protection sociale en Haïti. Parallèlement, mon article identifie des sources de financement locales et pérennes pour les programmes de protection sociale par rapport aux chocs externes.
Mon article tourne autour de quatre parties. La première partie se consacre à la coopération Nord-Sud en Haïti. La deuxième partie traite de la coopération Canado-haïtienne au fils des ans. La troisième partie s’intéresse à l’étude de cas de la péninsule d’Haïti. Cette partie, empirique, analyse les conséquences potentielles des programmes de protection sociale. Cette région m’est pertinente en raison de sa vulnérabilité sociale après le séisme du 14 Aout 2021. Le financement programmatique du Canada via le programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD) est une occasion pour comprendre la manière dont la vulnérabilité sociale est appréhendée dans cette région. Cela permet également de saisir la façon dont les conditions liées aux financements de fonds du Canada peuvent entraver ou non la qualité et la pérennité des programmes de protection sociale. Dans la conclusion, je laisse entrevoir des pistes d’amélioration.
Mots clés : protection sociale, financement, institution, coopération Nord-Sud
Introduction
Le séisme du 14 aout 2021 de la péninsule Sud d’Haïti a amplifié la vulnérabilité sociale existante (pauvreté et manque d’accès aux services de base) et fournit un éclairage précieux sur l'importance de la protection sociale pour la résilience des populations face aux catastrophes naturelles. Avec son bilan humain dans les trois départements (voir ci-dessous), le séisme de 2021 relance également le débat sur le financement de la protection sociale en Haïti. Cela étant dit, le ministère de la Planification et de la Coopération externe (MPCE) avec le soutien de la communauté internationale ainsi que la société civile de la péninsule Sud ont élaboré le Plan de relèvement intégré de la péninsule Sud (PRIPS, 2022). Ce plan s’aligne sur le Plan stratégique de développement d’Haïti (PSDH du MPCE : 2010-2030) et à la Politique nationale de promotion et de protection sociales du ministère des Affaires sociales et du Travail (PPNPS du MAST, 2020). Le PSDH vise les refondations territoriale, institutionnelle, économique et sociale d’Haïti à l’horizon de 2030 alors que le PNPPS vise à freiner le cycle intergénérationnel et intragénérationnel de la vulnérabilité sociale à l’horizon de 2040.
Le PRIPS, nécessitant 1,978 milliards de dollars, concerne la reconstruction territoriale, sociale, institutionnelle et économique des trois départements de la Péninsule Sud ravagés par le séisme notamment le Sud, les Nippes et la Grand’Anse. L’opérationnalisation du plan est ventilée de la manière suivante : 76% est dédiée aux secteurs sociaux, (10%) aux secteurs productifs et (9%) aux infrastructures (MPCE, 2022). Le caractère du PRIPS démontre le rôle de la protection sociale dans la réponse au séisme. D’abord, les programmes de protection sociale, via un soutien financier et matériel aux personnes touchées, jouent un rôle crucial dans la réponse au séisme. C’est dans cette perspective que s’inscrit la contribution du Canada, s’élevant à hauteur de 20 000 000 dollars, au Fonds fiduciaire multidonateurs du programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD) pour les efforts de reconstruction post-séisme en Haïti (AMC, 2022). Ce Fonds a été créé après le séisme de 2021 dans la péninsule Sud. Il vise à financer les efforts de reconstruction, en particulier dans les domaines de l'infrastructure, de la santé et de l'éducation. Le fonds est géré par le PNUD et soutenu par de nombreux pays donateurs et institutions internationales. Les fonds sont alloués à des projets prioritaires identifiés par le gouvernement haïtien.
Cependant, la vulnérabilité sociale est plus considérable dans les États fragiles en raison de l’inefficacité des institutions, d’un manque de résilience ou encore des économies précaires (OCDE, 2016), d’un déficit de légitimité- absence de confiance dans l’État, de capacité- incapacité à fournir des services de base et d’autorité- perte de contrôle du territoire (Ovadiya et al., 2015, Carment et al., 2008; Carment & Samy, 2010; Carment & Samy, 2023). Cette fragilité nécessite une coopération négociée et un financement pérenne (Baranyi et Desrosiers, 2012; Ovadiya et al., 2015).
Avant de présenter mes objectifs de recherche, je dois préciser la manière dont j’opérationnalise les concepts clés. L’institution est une structure sociale qui joue un rôle important dans la régulation des actions humaines et dans la reproduction de la société. Elle peut être formelle (lois, règles) ou informelle (normes, coutumes) et sert de cadre pour l'action et l'interprétation de la réalité (Schmidt, 2010). Le financement est l'opération qui consiste, dans le cas des bailleurs, à consentir des ressources monétaires à la réalisation d'un projet. Ces ressources peuvent prendre la forme de subventions, de prêts, de dons ou d'investissements et de matériels. Les bailleurs de fonds peuvent être des États, des organismes gouvernementaux, des fondations, des entreprises, ou même des particuliers (définition libre). La protection sociale est vue comme l’ensemble des mécanismes visant à prévenir et ou alléger l’exclusion sociale, la pauvreté et l’exclusion sociale tout au long du cycle de vie (Munro, 2008). La coopération Nord-Sud post 2015 se veut une coopération durable et renforcée (définition libre). Cette coopération s’inspire de l’agenda 2030 et de la conférence sur le financement de développement (Addis-Abeba) afin d’appuyer les stratégies d’adaptation et les stratégies d’atténuation.
Mon article s’intéresse à la contribution canadienne dans le Fonds fiduciaire du PNUD de la protection sociale afin de le situer dans les débats sur la coopération bilatérale Nord-Sud et la protection sociale dans les États fragiles
Tout compte fait, force est de constater que les engagements des acteurs nationaux à propos de la protection sociale semblent ne pas changer après tant d’initiatives. La disparité entre les zones rurales et les zones urbaines dans l’accès à la protection sociale reste récurrente. Les zones urbaines, relativement équipés, font face à des difficultés organisationnelles et structurelles notamment le déficit de coordination entre l’agent exécutif des programmes (PNUD) et les autorités locales ainsi que le caractère éphémère des programmes. A cela s’ajoute le déficit de la participation communautaire.
Cadre théorique
Par une analyse institutionnaliste discursive (Carstensen et Schmidt, 2015 ; Schmidt et Crespy, 2010; Schmidt, 2010; Schmidt, 2011; Hay, 2006), je suis intéressé aux discours et aux idées dans la formation et le changement des institutions et des politiques de financement de protection sociale. J’examine les intérêts et motivations visibles et cachés du Canada dans le financement des programmes de la protection sociale de la péninsule Sud. J’explore les résultats de ces initiatives réalisées. Parallèlement, je cherche à saisir la manière dont les programmes de protection sociale peuvent mieux répondre aux besoins spécifiques des personnes touchées en ciblant les programmes de protection du PNUD dans la péninsule Sud. Outre la documentation des obstacles à la pleine réalisation ou non de la protection sociale, je questionne les relations État-société et État-bailleurs-gestionnaires dans le contexte de la péninsule Sud.
De ce fait, mon analyse de la protection sociale dans la péninsule Sud se situe dans ce débat théorique. En examinant les déclarations politiques et les documents comme PRIPS-rapport du PNUD, PNPPS et autres documents connexes, lorsqu’ils ont abordé sous l’angle institutionnaliste discursive, je peux, à travers les discours, identifier les exigences du Canada ; je peux évaluer la faisabilité financière des programmes et identifier les défis potentiels pour sa pérennité. Je comprends aussi les valeurs et les priorités qui sous-tendent les politiques.
Apport de l’approche institutionnalisme discursive
Dans l’approche institutionnalisme discursive, le discours et l’idée ne sont pas simplement un reflet de la réalité, mais des forces actives qui contribuent à la construction et à la transformation des institutions et des politiques. L'approche analyse les idées, les valeurs, et les justifications mobilisées par les acteurs politiques pour expliquer et légitimer leurs actions. Les idées façonnent et les institutions structurent les idées (Hay, 2006). De même, les institutions peuvent à la fois contraindre les acteurs, mais aussi être modifiées par ces mêmes acteurs (schmidt, 2010). Selon Carstensen et Schmidt (2015), l'approche intuitionniste discursive « s'intéresse au contenu substantiel des idées et aux processus interactifs du discours dans un contexte institutionnel ». Ce processus discursif permet de traduire une idée individuelle en action collective ou en changement institutionnel. Ce processus est également de nature normative, puisque les acteurs cherchent à utiliser le discours de manière stratégique pour atteindre leurs objectifs (Hay, 2006).
Carstensen et Schmidt (2015) identifient trois types de pouvoir des idées, correspondant à la capacité d'influencer les croyances normatives et cognitives d'autres acteurs dans la poursuite de certains objectifs. Le pouvoir par les idées, sur les idées et dans les idées. Le pouvoir par les idées est le fait de persuader d'autres acteurs de partager d'adopter un point de vue, à l'instar de la notion d'influence cognitive de Hay. Le pouvoir sur les idées est la force coercitive de contrôler et de dominer le sens des idées, tandis que le pouvoir dans les idées est la capacité subtile de déterminer quelles idées ont autorité et sont considérées comme valides pour structurer les réflexions sur l'économie, le système politique et la société. Les adeptes du discours (les acteurs) mettent l’emphase sur la valeur d’une idée pour une communauté donnée, plutôt que sa validité ou sa cohérence interne afin de promouvoir le changement institutionnel.
Un cadre d'analyse
Les idées, les normes, les institutions et les politiques façonnent l'organisation de notre monde et la façon les individus interagissent avec le monde. Cette étude examinera la manière dont le PRIPS façonne le travail des acteurs du développement dans la péninsule Sud, en Haïti. Un cadre théorique s'appuyant sur l'institutionnalisme discursif, peut illustrer comment une idée de politique internationale comme la fiche technique du Fonds fiduciaire peut passer des bureaux de la tripartite (BM-UE- BID) au PNUD de la Péninsule Sud d’Haïti.
Elle met l’emphase sur le contexte institutionnel dans lequel se déroulent les échanges discursifs, reconnaissant que les institutions elles-mêmes influencent la production et la diffusion des discours. Elle s'intéresse à la manière dont les discours contribuent à la légitimation des politiques publiques et aux processus de changement institutionnel. Son application dans le cadre de mon article dans la perspective d’analyser deux phénomènes politiques. Il s’agit notamment de la légitimation des actions du PNUD conjointement avec le gouvernement haïtien dans la reconstruction de la péninsule Sud et le changement du paysage institutionnel de la péninsule.
Méthodologie
Alimentée par une analyse qualitative, via l’analyse documentaire, je vais évaluer la capacité des programmes du PNUD à maintenir ses résultats, en identifiant les facteurs clés du succès et les risques. Elle me permet d’évaluer les dépenses en protection sociale et ses retombées à court, moyen et long terme en Haïti pour les personnes touchées. Dans le cadre de cette méthode, j’utilise l’approche sommative de l’analyse de contenu de Hsieh et Shannon (2005) pour examiner les documents et les discours officiels. Cette approche me permet de trouver et d’interpréter les significations sous-jacentes des textes et des discours. Cette analyse de contenu permet de comparer les discours des acteurs étatiques ou non étatiques en termes de contenu afin de m’assurer que la signification des thèmes communs étaient les mêmes ou non pour chaque orateur.
Cela permet au futur, d’optimiser des ressources, d’améliorer la planification et de renforcer sa capacité du programme à atteindre ses objectifs à long terme. J’identifie également le changement de politique du Canada et les règles procédurales de mobilisation de fonds. Par ailleurs, j’identifie les opportunités pour diversifier les sources de financement ou de renforcer la capacité de levée de fonds. En analysant les documents PRIPS-rapport du PNUD-PNPPS, je propose d’intégrer la planification de la phase post programmes pour la réalisation pérenne des programmes. La phase post programmes y compris la gestion des ressources, la pérennisation des résultats et la continuité des résultats. Ils me permettent de saisir la façon dont les politiques favorisent ou contraignent la durabilité des programmes.
L’analyse documentaire, lorsqu’elle est ancrée dans une perspective institutionnalisme discursive, se concentre sur la façon dont les documents, les discours et les idées échangés par les acteurs politiques façonnent la compréhension des problèmes, les choix politiques, et la légitimité des actions. En d'autres termes, il s'agit d'analyser comment "qui dit quoi, à qui, quand et comment" influence les institutions.
Première partie : La coopération Nord-Sud en Haïti
Dans cette partie, je vais démontrer la façon dont la coopération Nord-Sud en Haïti au lendemain du séisme du 14 aout 2021, via le Fond fiduciaire du PNUD, entrave la qualité et la pérennité des programmes de protection sociale. Ce questionnement mettra en lumière leurs mécanismes d’influence du fond de financement des donateurs du Nord à travers leurs dispositions, leur mode de gestion et leur mode de mise en œuvre. Il fournit des éclaireurs sur les éléments du succès et des défis liés à la pérennité des programmes et la façon dont la coopération peut transformer ou infantiliser les institutions nationales existantes. Néanmoins, avant d’explorer la coopération bilatérale Nord-Sud en ciblant la coopération canado-haïtienne, je vais établir les relations causales entre institution et coopération.
Ces deux concepts entretiennent une relation mutuelle et dynamique. Les institutions peuvent faciliter, encourager ou rendre la coopération nécessaire tandis que la coopération peut, à son tour, transformer ou renforcer les institutions existantes (Devin, 2016). Des institutions fortes et légitimes inspirent confiance aux acteurs, les encouragent à s’engager dans des relations de coopération à long terme (idem). Par des mécanismes de coordination et de prise de décision, les institutions permettent aux acteurs de s’entendre sur des objectifs communs et de mettre en œuvre des actions collectives efficaces. La coopération peut conduire à l’adaptation ou à la modification des règles et des normes institutionnelles existantes afin de mieux répondre aux besoins des bénéficiaires et aux défis auxquels ils sont confrontés (idem).
Par ailleurs, la coopération impacte la protection sociale. La coopération renforce les systèmes de protection sociale alors que les systèmes de protection sociale robustes facilitent la coopération internationale (Libault et al., 2021). Ce renforcement passe par l’amélioration des services sociaux (santé, éducation, logement, alimentation). Ce qui réduit la charge sur les systèmes de protection sociale et facilite la coopération internationale dans la lutte contre les maladies, le chômage, la pauvreté et invalidités (idem). Une protection sociale solide réduit les inégalités socioéconomiques, ce qui contribue à la stabilité sociale et politique, favorisant ainsi la coopération internationale. Un système de protection sociale bien établi augmente la résilience du pays afin de contrer aux crises sociales et économiques, ce qui renforce leur capacité à coopérer avec d’autres pays. Un système de protection sociale robuste promeut le bien-être, ce qui crée un environnement plus propice à la coopération internationale dans d’autres domaines. Donc, la coopération internationale et protection sociale sont deux piliers du développement durable, par leurs affinités, elles créent un cercle vicieux. Le financement de la protection sociale doit être compris comme une opportunité d'investissement sage plutôt que comme une prestation de services à court terme.
Tout cela résume la vision dégagée à travers les six des 17 Objectifs de développement durable (ODD 1 à 5 et 17) de l’agenda de 2030, la COP 21 sur le climat ainsi que de la conférence sur le financement du développement durable en juillet 2015. Cette vision constitue le nouveau paradigme de la coopération internationale au lendemain de 2015 y inclue la coopération bilatérale Nord-Sud.
Ces documents officiels post-2015 soulignent la nécessité d'une coopération Nord-Sud renouvelée, basée sur le partenariat, la solidarité et l'intégration du développement durable. Cette coopération souligne le rôle capital de l’appropriation nationale, de la participation des acteurs locaux et l’intégration du développement dans les politiques et stratégies de développement.
La littérature sur la coopération au lendemain de 2015 fournit des éclaireurs sur les défis et les opportunités. Certains soulignent l’importance de la philosophie dégagée de l’agenda à l’horizon de 2030 « Ne laissant personne de côté » dans l’atteinte des objectifs de développement durable-ODD (Egil, 2015,). Cette philosophie est axée sur l’approche comptable afin d’élargir l’aide publique au développement (Tubiana, Voituriez & Bakkour, 2015) ; tandis que d’autres soulignent la dilution de l’aide avec la prolifération des acteurs ainsi que la diversité des ODD et la distraction des droits sociaux (Melonio et al., 2022; Raballand, 2015). À cela s’ajoutent les enjeux de cohérence entre les acteurs (Garbas et Vernière, 2015).
La coopération Nord-Sud en Haïti se situe dans ces grands débats au lendemain du séisme de 2021 dans la péninsule Sud d’Haïti. Les donateurs du Nord, via un partenariat tripartite (Banque mondiale, Union Européenne, Banque interaméricaine de développement, conjointement avec les acteurs nationaux ont activé le mécanisme relatif à l’évaluation des besoins post-désastre le 16 aout 2021, soit deux jours après le séisme. 74% du montant (1,978 milliards) sont consacrés aux effets publics alors que 26% sont consacrés aux effets privés relatifs aux coûts de reconstruction physique durable et d’un relèvement socioéconomique constituant le Fonds fiduciaire multipartenaire (PNUD, 2022). Ces besoins financiers ont été priorisés sur une période de 4 ans (1er octobre 2021 au 30 septembre 2025) et ventilés selon les phases progressives dans le PRIPS (idem). L’appropriation nationale, l’alignement et la participation communautaire sont les fonctions du Fonds alors que l’inclusion et la protection sociale sont entre autres les axes stratégiques du PRIPS. À cela s’ajoutent les principes transversaux notamment, droits de l’homme, durabilité et résilience.
Le Fonds est géré conjointement par le gouvernement haïtien et l’organisation des Nations-Unies à travers le comité de pilotage mais les mécanismes de mise en œuvre font appel à deux entités distinctes. Les organisations participantes des Nations-Unies et les entités de mise en œuvre ayant accès par le biais d’un agent de gestion. Celles-ci sont les entités gouvernementales et les ONG nationales et internationales pour la mise en œuvre des projets sur le terrain tandis que les organisations participantes des Nations-Unies sont des entités de mise en œuvre avec un accès direct aux fonds (idem). Ces entités sont éligibles pour financement par le Fonds en concluant un accord avec l’agent administratif (PNUD). Chaque entité assume l’entière responsabilité programmatique et financière pour les fonds à lui décaissés par l'agent administratif. Les organisations participantes concluront, le cas échéant, des accords de subvention avec les organisations nationales et internationales ainsi que les entités gouvernementales (idem). C’est dans cette optique que le PNUD, via la contribution canadienne dans le Fonds fiduciaire, a signé des accords avec plusieurs ministères du gouvernement haïtien dans le cadre des programmes de protection sociale dans la péninsule Sud d’Haïti.
Les contributions au Fonds proviennent donc des États membres des Nations Unies, d'organisations intergouvernementales ou non gouvernementales, ou de sources privées y compris les contributions individuelles (idem). Le fond multipartenaire est créé dans le contexte de la reconstruction post-séisme de 2021 en Haïti. Ce Fonds est géré par le PNUD en tant que fiduciaire alors que formellement, l’un des objectifs du Fonds est de renforcer la capacité du gouvernement haïtien à gérer les fonds et à mettre en œuvre les projets de reconstruction. Le Fonds promeut la transparence et la bonne gouvernance dans la gestion des fonds. Les contributeurs sont les États-Unis, la Finlande, la France, l’Union Européenne et le Canada. Leurs contributions sont faites sous forme de dons en espèces ou en nature, tels que des biens et des services. Les donateurs peuvent également choisir de soutenir des projets spécifiques ou de contribuer au budget général du fonds. Ce dernier aspect illustre bien la contribution du Canada. Toutefois, il est utile de souligner que la coopération Canado-haïtienne ne datait pas d’hier. Canada est l’un des premiers partenaires haïtiens dans le financement de la protection sociale. La partie suivante se consacre à cette coopération au fil des ans.
Deuxième partie : La coopération Canado-haïtienne au fils des ans
La coopération Nord-Sud canadienne est encadrée par ces mêmes dispositifs susmentionnés (les cadres normatifs et politiques post-2015). Cette coopération sera évaluée afin de comprendre comment le discours, les idées, et les interactions discursives entre gestionnaires canadiens et acteurs nationaux façonnent les institutions et les politiques, et comment ces dernières influencent à leur tour les discours et les actions politiques. Cette évaluation suivra la trame historique de l’aide canadienne dans les Caraïbes et dans l’Amérique latine notamment en Haïti.
La littérature sur la coopération Nord-Sud canadienne est particulièrement riche en contenu et en renseignements. Elle fournit des éclaireurs sur l’évolution de l’aide canadienne (Brown et Grävingholt. 2016 ; English, 1984, Pratt, 1994 et 2003 ; Piché, 2017), sur les défis auxquels est exposé l’aide publique canadienne et sur ses intérêts et motivations implicites en Haïti (idem).
La protection sociale est, en autres, l’un des secteurs d’intervention de l’aide canadienne depuis 1970 dans les Caraïbes et dans l’Amérique latine (English, 1984). Haïti a été le bénéficiaire de la plus importante aide dans toute l’Amérique latine et les Caraïbes à cette période. Le Canada, via l’Association canadienne de développement international (ACDI, ancien nom de l’AMC) a octroyé à Haïti une aide de 25 millions pour les secteurs de la santé, de l’éducation et autres. Ces secteurs font partie intégrante de la protection sociale (idem). Cette aide, quoique basée sur les valeurs éthiques, se cachait les intérêts géopolitiques dont l’objectif était d’assurer l’influence du Canada dans ces zones qui jadis étaient stratégiques pour les Etats-Unis (English, 1984 ; Patt,2003 ; Piché, 2017). English (1984) explique également que cette a pour objectif de « devancer les initiatives croissantes du Québec dans le domaine des affaires extérieures et de dissimuler l’influence québécoise dans le Tiers Monde francophone dans le but ultime d’assurer l’influence ainsi du Canada dans cette partie du monde.
La fin du régime soviétique a été une occasion pour le Canada d’étendre son hégémonie dans ces régions car celles-ci ne sont plus des terrains de rivalité géopolitique entre les États-Unis et l’union soviétique (idem). L’entrée du Canada au sein de l’organisation des États américains en 1990 a concrétisé également son plan hémisphérique en 1990 (Bernard, 2011). En 1995, sa politique internationale était donc menée sous le label « le Canada dans le monde » (Brown et Grävingholt, 2016). Sur le plan politique, Haïti devient un terrain propice pour asseoir sa politique étrangère, via la coopération bilatérale, à la suite du désintérêt des États-Unis pour Haïti après les attentats du 11 septembre 2001. De plus, l’Union Européenne (UE) serait dorénavant plus préoccupée par sa stratégie d’élargissement vers l’Est (Pierre, 2006).
En ce qui a trait au mode de gestion, les Organisations non gouvernementales (ONG) et des organisations internationales sont des instruments de la politique étrangère canadienne (Muggah, 2007 ; Baranyi, 2011 ; Audet, 2012). À titre illustratif, l’aide du Canada est destinée aux organisations canadiennes notamment Association québécoise des organismes de coopération internationale (Midy, 1991). De plus, un organisme canado-haïtien a vu le jour afin de poursuivre les projets sous le label « Regroupement des organismes canado-haïtiens pour le développement. À partir des années 1990, le Canada a acheminé son aide en Haïti par l’entremise des agences multilatérales (Muggah, 2007 ; Baranyi, 2011) comme l’Organisation des États américains, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), le Programme alimentaire mondiale et le Fonds des Nations unies pour l’enfance. Cependant, force est de constater qu’à la suite d’élections contestées de 2000 en Haïti, le Canada a davantage canalisé son aide vers des organismes de la société civile face aux échecs relevés à travers les projets soutenus par le Canada en Haïti dans les années 1990 (Baranyi, 2011).
Ainsi, entre 1994 et 2000, 273 millions de dollars canadiens ont été versés à Haïti au titre d’aide publique au développement (Mejia, 2013) finançant en grande partie la protection sociale. Cette aide fournie par l’ACDI était conditionnée à l’achat de biens et services dont le contenu devrait être majoritairement canadien » (Audet & Desrosiers, 2008) avant l’adoption de sa politique de 2002 relative à l’aide. Plus tard, à travers la politique internationale canadienne de 2005, l’ACDI a pris les dispositions en vue d’allouer principalement un tiers de l’APD à des États fragiles comme Haïti (Cameron, 2007).
Selon Piché (2017), la baisse de l’aide internationale octroyée à Haïti à partir de 2013 correspond au nouveau positionnement du Canada sur la question de l’aide internationale en tenant compte de ses intérêts économiques. Lors de son deuxième mandat, le gouvernement Harper a priorisé la prospérité économique et l’intérêt national en promouvant le secteur privé et son rôle dans le développement international. Les intérêts économiques du Canada se sont reflétés à travers les choix réalisés en ce qui a trait à l’aide internationale accordée à Haïti et les décisions qui ont été prises par ce dernier (Piché, 2017). Les principaux secteurs d'intervention de la coopération canadienne en Haïti, de 2017 à 2021, étaient donc la santé, l'éducation, la gouvernance et la société civile, ainsi que l'aide humanitaire (AMC, 2024).
Cependant les opinions sont partagées en général sur les intérêts non exprimés du Canada, ses jeux de pouvoirs informels et ses stratégies de contournement des règles formelles dans la mise en œuvre ou le financement des programmes dans les pays du Sud (Brown et Grävingholt, 2016 ; Brown, 2019; Hann, 2017 ; Swiss, 2019) y inclue Haïti (Baranyi, 2017). Les opinons sont également partagées sur la façon dont ceux-ci influencent ou non la durabilité et la qualité des programmes. Ces auteurs nous invitent donc à lever le voile sur la coopération verticale et inégale du Canada dans les pays du Sud y inclue implicitement Haïti.
À un autre niveau, la littérature scientifique sur la coopération canadienne dans les pays du sud (Brown, 2019 ; Hann, 2017 ; Swiss, 2019) et en Haïti (Brown, 2016 ; Baranyi, 2017) offre un éclairage précieux sur les défis de légitimité, de pertinence et de cohérence à travers cette coopération et note une certaine similitude avec d’autres bailleurs traditionnels au niveau pratique (idem). De plus, la modification des pays prioritaires et des secteurs d’intervention jumelés de la dispersion de son aide (Brown, 2019) nous rend difficile de positionner le Canada sous les gouvernements qui se sont succédé (Tiessen & Baranyi, 2017). L’imprécision par rapport à la nouvelle approche de partenariat (OCDE, 2018) complique la mise en œuvre des principes édictés dans les documents officiels post-2015. L’obsession du Canada pour des résultats faciles et à court terme en matière de gestion et de planification (Tiessen, 2016) est ce que j’appelle le contournement des cadres normatifs formels au profit des intérêts informels. À cela s’ajoutent, le manque d’implication des acteurs locaux (Martel, 2014, Audet, 2012) jumelé des défis linguistiques. Martel (2014) note que l’anglais est la langue des réunions alors que Audet et Desrosiers (2008) met l’emphase sur la dispersion de l’aide.
Les auteurs (Gabas et Vernière, 2015 ; Brown, 2007) ont mis en lumière les résultats mitigés des donateurs du nord quant à l’application des principes de la déclaration de Paris repris dans les cadres normatifs et politiques post-2015 (appropriation, alignement, responsabilité mutuelle).
L’aide canadienne souffre également d’un déficit de cohérence. Savard (2010) énumère en general cinq freins à la cohérence. Il s’agit d’abord de la question d’objectifs contradictoires entre acteurs nationaux et gestionnaires. Le deuxième frein concerne le nombre élevé d’acteurs impliqués dans la mise en œuvre des politiques et des programmes de développement. Cela implique la dilution de l’aide. Le troisième feins porte sur l’impact d’une structure hiérarchisée sur la cohérence. Becker (2009) explique par rapport à ce facteur comment une gestion trop hiérarchisée pourrait en effet nuire à la cohérence des politiques publiques, notamment compte tenu de la lourdeur administrative qu’elle entraine. Ce frein complique la resolution des conflits et minore les intérêts et les préoccupations des parties prenantes (May et coll. (2006). Le dernier frein considéré touche à la rigidité des règles.
Je vais apprécier donc la coopération canado-haïtienne au prisme de ces considérations en ciblant la contribution canadienne au Fonds fiduciaire du PNUD pour des programmes de protection sociale dans la péninsule Sud.
Troisième partie : Étude de cas dans la péninsule Sud d’Haïti
Mon analyse empirique examine le contexte institutionnel et structurel de la protection sociale dans la péninsule Sud d’Haïti. Cette étude sur le financement (limité) des programmes de la protection sociale s’interroge sur les défis liés à la protection sociale pour les personnes touchées. Pour répondre à cette question, mon projet est alimenté par l’approche institutionnaliste discursive (Schmidt et Crespy, 2010).
L’approche institutionnalisme discursive me fournit des éclaireurs sur comment les discours façonnent la réalité institutionnelle, comment les institutions façonnent les discours et comment ceux-ci impactent la protection sociale pour les personnes touchées. Cette approche me permet de comprendre la façon dont le financement (limité) affecte la qualité et la pérennité des programmes. Cette section suivante présente la péninsule Sud ainsi que le contexte du séisme.
La péninsule sud d'Haïti, également connue sous le nom de péninsule de Tiburon, est bornée à l'ouest depuis la frontière avec la République dominicaine, formant la partie sud du pays. Elle est bornée au Sud par la mer des Caraïbes et au nord par le golfe de la Gonâve . Elle est une région importante tant sur le plan géographique, culturelle qu’économique. Sur le plan géographique, elle est caractérisée par un littoral, des montagnes et des vallées. Sur le plan économique, elle est une région agricole capitale, avec des cultures variées. Sur le plan culturel, elle est connue pour son art vibrant. Néanmoins, elle est très vulnérable sur le plan environnemental si bien qu’elle ait connue trois catastrophes majeures en moins d’une décennie dont deux des trois décennies la même année et le même mois (séisme du 14 Aout 2021 et tempête tropicale Grace, le 17-18 Aout, 2021). Voir la carte ci-dessous
N.B : la péninsule Sud comprend les Nippes, les Cayes et la Grand’Anse
Ministère de l’Environnement, 2015 : 17
Le séisme a causé d'importants dégâts matériels et humains et aggravant ainsi la situation de la péninsule déjà précaire, avec un niveau de vulnérabilité sans précèdent. Cela a rendu également les populations plus dépendantes de l’aide d’urgence et humanitaire. Certaines régions de la péninsule, notamment les Nippes, avait déjà connu des pertes matérielles et humaines durant le séisme du 12 janvier 2010. La péninsule est réputée pour sa vulnérabilité environnementale. En moins d’une décennie, la péninsule a connu trois catastrophes naturelles majeures. Il s’agit de l’ouragan Mathieu (2016), le séisme (2021) et la tempête tropicale Grace (2021). Ces épisodes illustrent la vulnérabilité de la Péninsule Sud face aux aléas climatiques et aux catastrophes naturelles, et sa difficulté à se relever de crises récurrentes accompagnées de dégâts et de conséquences graves. La population directement affectée par le séisme s’est élevée à 690,000 personnes, soit 40% de la population totale de la Péninsule Sud (PNUD, 2022). Contrairement au séisme dévastateur de janvier 2010 qui a principalement affecté les zones urbaines de Port-au-Prince et de la région métropolitaine, dans la Péninsule Sud, dont 77% de la population vit en milieu rural, ce sont les communes montagneuses ou les communes totalement situées en montagne qui ont connu les plus grands dégâts en termes de destruction de logements et d’infrastructures, et de glissements de terrain (idem). Le tableau ci-dessous dresse le bilan humain direct du séisme.
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Département |
Personnes décédées |
Personnes blessées |
Personnes disparues |
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Sud |
1,852 |
9,158 |
300 |
|
Grand’ Anse |
227 |
1,696 |
29 |
|
Nippes |
167 |
1,909 |
0 |
|
Total |
2,246 |
12,763 |
329 |
Source : Centre d’Opérations d’Urgence National, Direction Générale de la Protection Civile
Face à cette situation, le PRIPS témoigne de l’importance de la coopération internationale pour la protection sociale pour les personnes touchées. Pour le secteur social, le financement a été alloué à l’éducation (400 millions environ), à la santé (40 millions), à la sécurité alimentaire (55 millions de dollars) ainsi qu’à la réhabilitation ou reconstruction de logements privés (1 milliards environ). Des programmes de soutien aux personnes déplacées et vulnérables ont été mis en place (PNUD, 2022). Dans une perspective transparente et efficace, le PNUD entend renforcer les capacités locales axée sur une politique de participation communautaire afin d’assurer la durabilité des actions de relèvement.
L’aide canadienne est, à cet effet, d’une grande utilité dans la marche vers l’atteinte des ODD relatifs à la protection sociale en Haïti. La protection sociale durable et le développement lui sont des axes prioritaires dans leur politiques de développement.
Canada est un des contributeurs du Fonds fiduciaire PNUD (2022) pour le financement de la protection sociale dans le contexte post-séisme en Haïti (2021). En 2022, Canada a financé, via son mécanisme de financement (Affaires mondiales Canada-AMC), les programmes de reconstruction post-séisme de la péninsule Sud d’Haïti à hauteur de 20 000 000 dollars pour une durée de trois ans (2022-2025). Ces programmes ont été exécutés par le PNUD. En investissant dans des programmes de protection sociale adaptés et en assurant une coordination efficace entre les acteurs, Haïti peut mieux se préparer et répondre aux défis posés par les catastrophes futures (PNUD, 2022).
En 2022, les contributions canadiennes au Fonds fiduciaire du PNUD financent uniquement les programmes de protection sociale et de résilience des communautés vulnérables après le séisme de 2021 dans la péninsule Sud. Ses contributions ont joué un rôle important dans la réponse à la catastrophe et dans le processus de relèvement à long terme d'Haïti (AMC, 2022). Les fonds canadiens sont un soutien aux infrastructures sociales et le renforcement de la protection sociale plus robustes pour les populations plus vulnérables en leur offrant un accès plus facile aux services essentiels et aux opportunités. À cela s’ajoute l’amélioration de la résilience des communautés. Les contributions canadiennes au Fonds fiduciaire du PNUD sont un élément important de l'aide internationale du Canada, qui vise à promouvoir le développement durable et la résilience dans les communautés vulnérable (idem).
Le PNUD, grâce à ce Fonds incluant les contributions canadiennes, appuie les institutions et organisations impliquées dans la décentralisation, renforce les capacités de pilotage de la décentralisation, et forme les femmes maires. En matière d’égalité de genre, les projets visent à soutenir l'autonomisation économique des femmes, notamment par l'agroécologie et l'entrepreneuriat vert, et à prévenir le cancer du col de l'utérus dans la population féminine. Sa stratégie (PNUD, 2025-2028) relative à la promotion de l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes dans tous les domaines illustre bien ces efforts. Cette stratégie genre du PNUD vise à intégrer la dimension du genre dans toutes les interventions, en promouvant l'égalité des sexes et en luttant contre les inégalités.
Le PNUD, en partenariat avec le Ministère de l'Environnement et Heifer International, a lancé le projet « Amélioration de la Résilience Climatique dans la Région de Trois-Rivières » les bassins hydrographiques, promeuvent la gestion durable de l'agriculture et des ressources forestières, et encouragent la conservation de l'eau (PNUD/MDE, 2024). Ce projet a été exécuté dans la région de Grand’ Anse (Plaisance).
Certains projets portent sur le développement économique et réduction de la pauvreté. Ces initiatives visent à stimuler la croissance économique et à améliorer les conditions de vie des populations locales.
Cependant, force est de constater qu’une faible présence de la population dans la mise en œuvre des programmes de la protection sociale dans la péninsule d’Haïti. La participation locale institutionnalisée dans les discours et dans les canaux de communication formels se contrastent avec les pratiques et les canaux communicationnels informels. Cela impacte la qualité et la pérennité des interventions.
Aussi constate-t-on que l’État haïtien n’est qu’un simple agent exécutant alors que formellement le gouvernement est membre à part entière du comité de pilotage. De plus, le manque d’implication des acteurs locaux que ce soit dans la planification, l’orientation et la mise en œuvre des politiques et des projets. Cela étant dit, Herfkens et Bains (2015) présente plusieurs scenarios pouvant constituer des contraintes ou des facilitations à la coordination de l’aide. Le premier scenario est attribué à des pays bénéficiaires ayant une stratégie claire et réaliste (pays à revenu intermédiaire). Cela facilite l’harmonisation. Le deuxième scénario touche des pays dont leur stratégie nationale est incomplète ou nécessite des discussions et des négociations, afin de la renforcer. Le dernier scénario se réfère aux pays dont les stratégies nationales sont quasiment inacceptables pour les partenaires extérieurs couplé d’un manque de confiance voire d’une absence (États fragiles). Haïti se voit dans le dernier scenario (Lafourcade (2014).
Ces constats témoignent de la nature de la coopération canado-haïtienne. Elle est une coopération verticale et complexe. Les aspects verticaux de la coopération s’expliquent en raison d’une relation déséquilibrée où le Canada exerce une influence sur l'utilisation des fonds. Le principe « appropriation nationale » est reléguée en arrière-plan. Canada a fixé ses propres priorités dans la fiche technique du projet relatif à la protection sociale en fonction de ses propres intérêts et préoccupations, parfois sans tenir compte pleinement des besoins et des priorités exprimés par Haïti. La coopération canadienne peut être perçue comme une coopération « unilatérale » en raison du déséquilibre en termes de flux d'aide et en raison de la forte dépendance d'Haïti à l'aide du Canada. À cela s’ajoute une contribution qui s’inscrit dans le court terme (2022-2025). Brown et coll., (2016) note que les opinions canadiennes restent partagées, depuis le séisme de 2010, sur les interventions canadiennes de plus long terme. Cela affecte la qualité et la durabilité des interventions.
Dans la logique que s'inscrit l'aide canadienne à Haïti, elle montre que son comportement n'a pas changé et ses actions ne correspondent pas à ses engagements de la conférence sur le financement de la durabilité de l’aide.
Par ailleurs, les programmes de la protection sociale dans la péninsule Sud d'Haïti, bien que pertinence, sont confrontés à de nombreuses difficultés. La protection sociale reste limitée et marquée par de fortes inégalités, avec une présence étatique souvent faible, surtout dans les zones les plus marginalisées.
Les personnes touchées semblent toujours confronter à des difficultés linguistiques, économiques, sociales et politiques à la réalisation de la PSS.
Les difficultés linguistiques s’expliquent en raison du fait que les formulaires à remplir dans le cadre de la protection sociale sont en français ou en anglais alors que la majeure partie des « personnes handicapées » sont analphabètes et ne parlent que le créole.
La pauvreté, exacerbée par le séisme, devient chronique. Les « personnes touchées, généralement pauvres, ne sont pas en mesure d’aborder les services sociaux. À cela s’ajoute l’inaccessibilité et l’inadaptation des organisations sociales. De plus, l’absence de déconcentration et de décentralisation des services publics constituent des difficultés d’organisation territoriale. La déconcentration est un mode d’organisation qui permet à l’État unitaire de transférer des pouvoirs à des représentants locaux moyennent une dotation budgétaire alors que la décentralisation est un mode d’organisation permettant à l’État unitaire de déléguer certaines compétences aux collectivités locales (définition libre). Ces deux modes d’organisation territoriale garantissent la proximité des services publics à l’usager. En Haïti, l’organisation territoriale tarde à être effective. À cela s’ajoutent les moyens de transport pour aller recevoir l’aide et le déficit budgétaire et logistique des institutions en charge de la protection sociale pour les personnes touchées.
En outre, l’accès à la protection sociale fait face à un enjeu institutionnel relatif à la détention d´une pièce d´identité. À la suite du séisme de 2021 dans la péninsule Sud d'Haïti, l'accès à la protection sociale a été entravé par la difficulté d'obtenir ou de prouver son identité, notamment en l'absence de documents d'identité officiels. Les autorités ont rencontré des problèmes pour délivrer ces documents. Les retards mis par l´Office national d´identification à octroyer une pièce constituent un vrai problème et limitent les possibilités d´expansion des programmes de protection sociale. À un autre niveau, la perte ou la destruction de nombreux documents d'identité, rendant difficile la vérification de l'identité des personnes cherchant à accéder à l'aide. Ce qui limite l’accès à l’aide humanitaire. À cela s’ajoute la fraude potentielle. L'impossibilité de prouver son identité a également ouvert la porte à la fraude, avec des individus tentant d'obtenir de l'aide en se faisant passer pour des victimes du séisme.
Bourgoin et coll., (2013) identifient certains facteurs limitant l’efficacité de la mise en œuvre des programmes sur le terrain. Parmi ces facteurs, ils mentionnent notamment le manque de temps qui agit sur la maitrise des connaissances locales, la confiance qu’il faut créer sur le terrain et le manque de coordination entre les praticiens intervenant sur le terrain. Ces facteurs peuvent jouer grandement sur la qualité des relations établies avec les acteurs locaux et peuvent inciter ces derniers à utiliser des stratégies pour retarder les interventions. À un autre niveau, quand un nombre important de ministères locaux sont impliqués dans la coordination, cela peut entrainer une compétition à l’égard des ressources disponibles et ainsi un manque d’efficacité dans leur utilisation.
Au niveau national, l’aide canadienne, bien qu’importante, souffre du déficit de transparence et de coordination, cela rend difficile à mesurer les résultats. À cela s’ajoute la dépendance d’Haïti par rapport à l’aide canadienne, ce qui entrave qualitativement le développement local. De même, les programmes de protection sociale du PNUD sont accueillis favorablement pour son approche multidimensionnelle (environnement, social, économie) mais le déficit de couverture géographique limite l’efficacité, l’accès ainsi que la mise en œuvre des programmes. Ce qui impacte la durabilité et la qualité des programmes.
Conclusion
J’ai montré que la coopération canado-haïtienne remontait dans les années 1970 où Canada étendait son hégémonie dans l’Amérique latine et les Caraïbes. J’ai montré également les intérêts et motivations cachés de l’aide canadienne à travers son mode financement, son mode gestion et la tendance par rapport à l’aide ainsi que les canaux de communications via l’approche institutionnaliste discursive.
Par ailleurs, dans la mise en œuvre des programmes de protection sociale par le PNUD dans la péninsule d’Haïti, j’ai montré que le Canada est l’un des partenaires les plus importants. Sa contribution significative dans le Fonds fiduciaire du PNUD illustre bien cet argumentaire. Cependant, J’ai mentionné que la mise en œuvre des programmes de protection sociale fait face à un financement insuffisant, mal reparti ainsi qu’à la contradiction entre les politiques publiques, les financements externes et les programmes. Ces manquements influencent la durabilité et la qualité des programmes. À cela s’ajoutent une coopération inégale, verticale et sans coordination. Ce manque de coordination amplifie des inégalités d’accès à la protection sociale, crée la disparité des ressources entre les départements de la péninsule Sud et entrave la mise en œuvre uniforme des programmes de protection sociale.
L'absence de données précises et actualisées entrave l'évaluation et l'ajustement des programmes. Ces obstacles limitent et façonnent l'engagement des acteurs politiques. J’ai montré aussi que les enjeux linguistiques, socioéconomiques et institutionnels contrastent les résultats des programmes de protection sociale.
Toutefois, j’ai proposé qu’une approche intégrée axée sur le renforcement des institutions locales et la participation communautaire pour que le relèvement de la Péninsule Sud ne soit pas seulement un discours construit formaté de toutes pièces mais une réalité sociale et institutionnelle effective. De plus, une autonomie financière accrue des acteurs nationaux œuvrant dans la mise en œuvre de la protection sociale, à travers notamment une diversification des sources de financement et une gestion efficace des ressources, permettra d'améliorer la qualité et construire des programmes de protection sociale plus durables et efficaces en cas de chocs externes.
Néanmoins, je reconnais la limite de mon cadre théorique et méthodologique. L'approche institutionnalisme discursif, bien qu'utile pour analyser les programmes de protection sociale dans la péninsule Sud par le PNUD, présente des limites dues à la complexité du contexte haïtien. En particulier, elle minore l'impact de la fragilité institutionnelle (corruption, inefficacité, déficit de légitimité) et les dynamiques de pouvoir et des intérêts économiques qui influencent l'accès aux ressources, qui façonnent le discours ainsi qu'à expliquer les changements institutionnels majeurs. . De plus, sa focalisation sur le discours peut parfois négliger d'autres facteurs explicatifs, tels que les structures matérielles et les comportements individuel. Elle peut ne pas tenir compte de la complexité des dynamiques sociales et politiques locales, notamment dans des zones où l'État est faible ou absent, et où les groupes armés jouent un rôle prépondérant. Elle ne tient pas compte, par sa posture généraliste, de la complexité des besoins. Les défis spécifiques de cette région (vulnérabilité aux catastrophes naturelles, présence de groupes marginalisés, etc.) nécessitent des réponses adaptées et complexes qui ne peuvent être saisies par une approche purement institutionnelle.
Par ailleurs, l'analyse documentaire, bien que cruciale pour mon article, comporte des limites. Principalement, elle se cantonne aux documents disponibles, pouvant omettre des sources orales ou non écrites. Enfin, les documents officiels peuvent être produits dans des contextes culturels ou contextes spécifiques, rendant leur interprétation complexe, surtout dans une analyse interrégionale. De plus, les informations peuvent évoluer rapidement, que ce soit au niveau technique, environnemental ou législatif, nécessitant une mise à jour constante de l'analyse. En plus, l'origine et le contexte de production des documents peuvent influencer leur interprétation. En outre, mon étude de cas peut être critiquée pour sa manque de généralisabilité à d'autres contextes. À cela s’ajoute la dépendance aux sources existantes.
C’est pourquoi, je reste attentionné à mes objectifs et aux éventuels biais liés à ma position. De plus, mon article invite d’autres chercheurs à mobiliser les méthodes qualitatives notamment les entretiens-semi-dirigés et l’observation pour une analyse plus complète de la problématique sociale dans la péninsule Sud.
Mon article est également un point d’entrée pour mes travaux futures et autres chercheurs car il invite à compléter cette approche par une analyse approfondie du contexte haïtien, en tenant compte des mécanismes informels, de la fragilité institutionnelle, des dynamiques de pouvoir, de la complexité du financement ainsi que par une meilleure prise en compte des acteurs non étatiques et des facteurs culturels.
Jean Clarck Marc Charles est candidat au doctorat en développement international à l’École de développement et de Mondialisation/ Faculté des Sciences sociales, Université d’Ottawa
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