Cheval mort de la révision constitutionnelle: entre déni et obstination

L’enlisement de la crise haïtienne cristallise l’effondrement d’un État qui consolide les mécanismes de prédation au profit des groupes d’intérêts. Ainsi, la régulation des rapports sociaux et l’application des normes s’ajustent au jeu de captations des ressources et aux intérêts particuliers. Dans ce système, on passe plus de temps à modifier les normes que d’assurer la primauté du droit. Selon les autorités politiques, la révision constitutionnelle se justifie au fait « du non-respect de la Constitution » et de sa responsabilité dans l’instabilité politique[1]. En se basant sur ces prémisses, l’État semble transférer sa défaillance aux normes et non aux autorités étatiques incapables de les appliquer. Dans ce contexte de délitement, l’État haïtien abdique tout pragmatisme en mettant l’emphase sur des chantiers extrêmement complexes au grand dam de la sécurité. L’Avant-projet de Constitution soumis par le Comité de Pilotage de la Conférence Nationale incarne cette dynamique de bricolage politique en raison des points de friction suscités, du déni de la réalité socio-politique et de l’obstination à avancer sur un cheval mort.

Le présent texte ne propose pas une exégèse de l’Avant-projet de la Nouvelle Constitution, mais plutôt de mettre en lumière des points de friction repérables au bon sens et de faire certaines recommandations.

Chantiers de la Conférence Nationale

La Conférence Nationale, la réforme constitutionnelle, et l’organisation des élections constituent des champs prioritaires du Conseil Présidentiel de Transition (CPT)[2]. Les activités de la Conférence Nationale s’articulent autour de trois (3) grands chantiers structurants[3]: (1) la révision de la Constitution ; (2) l’élaboration d’un nouveau projet de société pour Haïti, et (3) la refondation des relations entre l’État et la société. Le Comité de Pilotage a été installé le 23 août 2024[4]. Au regard des articles 20 et 21 du Décret du 17 juillet 2024 portant création, organisation et fonctionnement de la Conférence Nationale, le Comité de Pilotage doit soumettre au CPT l’ensemble des propositions pour l’élaboration d’une nouvelle Constitution et un projet final de nouvelle Constitution trois (3) mois après son installation. Cependant, les articles 30 et 32 de l’Accord politique pour une transition pacifique et ordonnée du 3 avril 2024 a prévu une révision constitutionnelle. La différence se trouve dans la portée (amendement/changement total), la procédure constituante (rupture, continuité) et la conséquence (maintien/changement régime).

Par ailleurs, le Comité de Pilotage a soumis un Avant-projet (au lieu d’un projet final) de la Nouvelle Constitution le 21 mai 2025, soit neuf (9) mois plus tard, période aussi allouée aux assises concernant d’autres chantiers de la Conférence Nationale. En toute logique, aucune nouvelle assise ne saurait être tenu par le Comité de Pilotage sans un nouvel accord politique et un nouveau décret[5]. La nature complexe du mandat du Comité de Pilotage matérialise son déni du contexte politique et son obstination à vouloir accomplir tout avec des stratégies non efficaces. La fixation du 11 mai 2025 par le CPT pour organiser le référendum constitutionnel montre aussi que le rafistolage politique n’aide pas à surmonter les défis de la Nation. La multiplication des chantiers et des incohérences ne permettra pas d’avancer sur un cheval mort.

Transparence et inclusivité de la Conférence Nationale

La Conférence Nationale constitue un dispositif participatif exceptionnel qui facilite le débat entre les acteurs de la société civile, associations, organisations, mouvements et groupes d’intérêts, sur des enjeux fondamentaux de la Nation haïtienne en vue de proposer à l’Exécutif des résolutions en guise de propositions adéquates de manière inclusive et transparente[6]. Une résolution se caractérise par sa formalité et est adoptée par une entité sous forme de délibération pour faire valoir une volonté, donner une recommandation ou guider les interventions publiques sur un enjeu particulier. Le Décret du 17 juillet 2024 portant création, organisation et fonctionnement de la Conférence Nationale ne confère aucun pouvoir règlementaire visant à organiser ce mode de décision au niveau de la Conférence Nationale. Donc, un cadre normatif est pertinent pour fixer les règles de procédure (quorum, modalités, majorité requise, formulation), garantir la transparence, l’inclusivité et la représentativité.

La question de résolutions s’alignerait à la justification (9^e considérant) du Décret du 17 juillet 2024 : « considérant, outre la tâche fondamentale d’élaboration d’une nouvelle constitution conformément à la volonté populaire exprimée à travers la Conférence Nationale (…). Selon le bâtonnier de l’ordre des avocats de Port-au-Prince, Patrick Pierre-Louis, la volonté populaire correspond à un mécanisme juridique qui peut être de nature législative (via des parlementaires élus), conventionnelle par le biais d’une assemblée constituante et référendaire permettant de statuer sur la possibilité de la refondation de l’ordre constitutionnel[7]. Dans le contexte chaotique de la zone métropolitaine, on pourrait se demander si le processus est assez ouvert, représentatif et transparent. D’ailleurs, des acteurs ont refusé de participer aux assises pour cette raison et aussi leur méfiance vis-à-vis du CPT[8]. Dans le déni de la volonté populaire, le CPT s’obstine à galoper sur un cheval mort vers un horizon constitutionnel incertain.

Points de friction autour de l’Avant-projet de Constitution

Comme susmentionné, le premier chantier de la Conférence Nationale vise à doter la Nation d’une Nouvelle Constitution capable de renforcer les acquis démocratiques, de clarifier les équilibres entre les pouvoirs, de garantir les droits fondamentaux et de moderniser l’architecture de l’État. Quoique les dispositions de l’article 21 du Décret du 17 juillet 2024  portant création, organisation et fonctionnement de la Conférence Nationale prévoient un Projet final de Nouvelle Constitution accompagné des travaux préparatoires, l’Avant-projet de Constitution du Comité de Pilotage a suscité plusieurs points de friction dans la société : légitimité du Comité de Pilotage, conformité aux propositions issues des assises, unité de l’État, complexité de la gestion et de la gouvernance des collectivités territoriales.

1. Légitimité du Comité de Pilotage

Le premier point de friction à soulever est loin d’aborder le fond de l’Avant-projet de la Nouvelle Constitution, et se réfère à la légitimité du Comité pour délibérer et soumettre un Projet final de la Nouvelle Constitution. À aucun endroit dans la section X de l’Accord du 3 avril 2024 portant sur la Conférence Nationale et la question constitutionnelle, il n’est mentionné que le Comité de Pilotage doit élaborer le Projet final de la Nouvelle Constitution. En son article 32, le texte parle plutôt de finalisation des propositions pour la révision constitutionnelle et non une nouvelle Constitution.

Le fait pour le Décret du 17 juillet 2024, en son article 21, de confier au Comité de Pilotage la charge officielle de l’élaboration du projet final de la Nouvelle Constitution confine les options de survie d’une telle démarche. D’ailleurs, comme proposé par le Groupe de Travail sur la révision de la Constitution et repris dans la tribune de son Coordonnateur, Jerry Tardieu, il faut parvenir à la « mise en place d’une véritable Assemblée Constituante » pour délibérer sur un texte constitutionnel et lui imprégner un caractère légitime, démocratique, transparent et inclusif[9]. Une telle option est contraire aux dispositions de l’article 21 du Décret du 17 juillet 2024. En outre, l’Avocat Patrick Pierre-Louis remet en question les compétences du Comité de Pilotage et celles du CPT respectivement pour élaborer un Projet final de Constitution et convoquer le peuple à un référendum[10]. Aussi, il parle de « trivialisation d'un processus fondamental » et le « mépris du populaire », et aussi de double usurpation de la part du Comité de Pilotage[11]. Même si le problème de légitimité était résolu, changer la Constitution par faute d’appliquer le cadre institutionnel et normatif y relatif remet en question notre nature à respecter les normes. De nouvelles normes n’aideront pas à mieux réguler les mouvements du cheval mort.

1. Conformité de l’Avant-projet aux propositions

Le second point de friction est la conformité de l’Avant-projet aux propositions consignées dans le rapport du Groupe de Travail sur la révision de la Constitution (GTC). En effet, le GTC constitue l’un des trois (3) groupes de travail du Secrétariat Technique d’Organisation de la Conférence Nationale lequel assure à son tour le Secrétariat technique du Comité de Pilotage, entre autres[12]. Selon le Coordonnateur du GTC, Jerry Tardieu, a remis en question le processus et affirme que la philosophie de ce texte constitutionnel proposé ne correspond pas aux opinions majoritaires exprimées par les acteurs importants de la vie nationale, consignées dans son rapport final remis le 3 janvier 2025[13]. C’est notamment le cas de la proposition d’avoir dix (10) gouverneurs par département. Le Décret du 17 juillet 2024, en ses articles 2, 19 et 20, dispose clairement que les résolutions prises en Conférence Nationale serviront de propositions à l’élaboration des documents de réformes prévues, notamment la nouvelle Constitution.

Peu importe la nature des résolutions, le Comité de Pilotage est tenu de s’en inspirer pour élaborer le projet de la Nouvelle Constitution. Ce serait illégal si le Comité de Pilotage se prête à des jeux d’arbitrage entre les propositions des acteurs et d’autres propositions qui ne sont pas consignées dans le rapport du GTC. Ces préoccupations autour de la prise en compte des propositions tendent à entacher la confiance envers le Comité de Pilotage et à remettre en question la conformité du texte aux propositions des acteurs. Le fait pour le Comité de Pilotage d’avoir organisé, entre janvier et février 2025, des consultations dans les dix (10) départements et la diaspora autour de la réforme constitutionnelle, après la remise du rapport du GTC le 3 janvier 2024, montre clairement qu’il ne s’appuie pas entièrement sur le rapport du GTC comme prévu par les dispositions légales. Cet épisode nous rappelle les controverses entourant la Loi constitutionnelle portant amendement de la Constitution de 1987 quant à la conformité de la version adoptée par le Parlement et celle publiée par la Présidence.

1. Remise en question de l’État unitaire

Le troisième point de friction concerne la remise en question de l’État unitaire. L’Avant-projet propose une gouvernance départementale que certains assimilent à un certain fédéralisme[14], malgré la préservation de l’unité législative et judiciaire. En effet, pour diriger les dix (10) départements, il est prévu (10) gouverneurs, élus au suffrage universel pour une durée de cinq (5) ans, assistés par une Assemblée Départementale, tout en ayant la personnalité juridique, l’autonomie administrative et financière (voir article 68, 68.1, 68.2, 68.4). Cette proposition signifie la parcellisation de la République. Le rédacteur en chef de Le Nouvelliste, Frantz Duval, fustige cette démarche : « En un mot, en plus d’un président élu et d’un premier ministre, le pays aura 10 gouverneurs, un nombre indéterminé de sénateurs, de députés, de maires, et de membres d’assemblées diverses. Une lourde architecture…Au lieu de réduire les risques de gabegie, les experts les multiplient, morcellent la République, la propulsent dans un incroyable labyrinthe et ouvrent la voie à des guerres de chefs et des cacophonies sans fin »[15]. Jerry Tardieu souligne, dans une tribune au Le Nouvelliste publiée le 23 mai 2025 : « Ce projet de nouvelle constitution rendrait Haïti tragiquement ingouvernable »[16]. L’Exécutif semble engager une pléthore d’écuyers et de dresseurs afin de garder éveillé un cheval mort. Il se prêterait à du benchmarking en essayant de mettre en œuvre les meilleures pratiques des autres pays en matière de gouvernance de cheval mort.

La création des fonctions de « gouverneur » par l’Avant-projet de Nouvelle Constitution traduit l’échec des organes de représentation du Pouvoir Exécutif dans les Chefs-lieux de département et les Chefs-lieux d’arrondissement, dirigés par les Délégués et Vice-délégués[17]. Ces organes assurent le suivi des décisions gouvernementales, la coordination et le contrôle des services publics dans leurs circonscriptions administratives. Malheureusement, ils deviennent non efficaces faute d’encadrement et d’une mauvaise appréhension de leur rôle. Donc, en essayant de remplacer des organes non efficaces par des organes non adaptés, l’Exécutif tente une transplantation cardiaque pour pallier l’insuffisance rénale du cheval mort.

1. Complexité de la gestion des collectivités territoriales

Le dernier point de friction concernerait la complexité de la gestion des collectivités territoriales. L’Avant-projet de la Nouvelle Constitution prévoit que « Tous les chefs-lieux de commune ainsi que toutes les sections communales à la date d’adoption de la présente Constitution sont désormais élevés au rang de communes » (65-1). Ainsi les communes deviennent les plus petites divisions administratives de la République, disposant de l’autonomie administrative et financière, et de la personnalité juridique (article 66). Cela dit, si on additionne les chefs-lieux des communes (149) et les sections communales (574)[18], on aura 723 communes avec l’adoption de la Nouvelle Constitution.

Chaque commune est administrée par un Maire qui est élu au suffrage universel pour un mandat de cinq (5) ans (article 66-1). Donc, le pays donnera naissance à une légion de maires, avec les avantages, privilèges et honneurs y relatifs. Il va falloir construire de nouvelles infrastructures municipales, soit 574 nouveaux hôtels de ville, et allouer les ressources financières, matérielles, humaines et informationnelles nécessaires à leur fonctionnement.  Si chaque maire est assisté d’une Assemblée Municipale de onze (11) membres au maximum (article 66.3), on estimera à 7,953 représentants dans lesdites assemblées. Chaque Gouverneur est assisté d’une Assemblée Départementale représentée par un représentant de chacune des Assemblées Municipales (article 68.4), et composée en conséquence de 723 représentants. 

Loin « d’harmoniser les compétences des Collectivités territoriales et renforcer l’édifice institutionnel à l’échelon local »[19], l’actuel Avant-projet de la Nouvelle Constitution optimise la complexité de la Gouvernance locale. Cela me rappelle la question rhétorique : « Pourquoi faire simple, quand on peut faire compliqué ». Pourquoi faire plus avec moins, quand on peut plus ou moins siphonner les caisses de l’État en toute impunité. On doute que les réformes compliquées l’État serviront à façonner autre chose que les prochains échecs et le jeu de prédation. Il faudra s’attendre à une armée de micro-chefs et de « gwo moso » aux timons des affaires. À l’image d’un CPT pléthorique, l’Exécutif semble engager non seulement des dresseurs et des écuyers, mais aussi une armée de cavaliers, d’éthologues équins, et non des équarrisseurs, pour planifier, organiser, diriger et contrôler au microscope les faits et gestes du grand cheval mort.

Somme toute, le contexte sociopolitique et sécuritaire, et la méfiance des acteurs compliquent les tâches de la Conférence Nationale. Son mandat est tout aussi compliqué : chantier constitutionnel, projet national de société, et refondation des rapports entre l’État et la société civile. Ce n’est pas une bonne stratégie de vouloir tout faire en temps de chaos tout ce qui serait difficile d’accomplir en temps de paix avec près de 150 parlementaires. Vouloir changer le cadre normatif sous prétexte qu’il est source d’instabilité est un déni de la corruption et de la mauvaise foi évidentes de la plupart de nos acteurs politiques. Au lieu de s’obstiner à tout changer, le CPT devrait alléger le mandat de la Conférence Nationale et le confiner à la question constitutionnelle. Toutefois, sans une structure légitime et représentative pour délibérer sur un texte final, on ne gagnera pas la course constitutionnelle avec un canasson mort. Il convient aussi de créer les conditions sécuritaires propices pour la révision constitutionnelle. À présent, le Décret du 17 juillet 2024 et l’Accord du 3 avril 2024 interdisent au Comité de Pilotage de tenir de nouvelles assises. Toute nouvelle assise pour modifier l’Avant-projet de la Nouvelle Constitution ou statuer sur les autres chantiers de la Conférence Nationale demanderait une modification du dispositif de la transition.  Pour être plus pragmatique, il serait mieux d’orienter les ressources publiques vers la sécurité et l’humanitaire. Ainsi, on pourrait avoir un Accord politique autour de l’engagement à réviser la Constitution à la prochaine législature.