Introduction
Le 9 juin 2024, le Président de la République française a dissous l’Assemblée nationale et annoncé la tenue de nouvelles élections législatives les 30 juin et 7 juillet prochain. Dans le même temps, en Haïti, l’installation d’un nouveau gouvernement de transition relance la machine électorale et remet en lumière l’épineuse question de la réforme constitutionnelle. En ayant recours à la dissolution de l’Assemblée nationale, le Président Emmanuel Macron exerce une prérogative constitutionnelle que ses homologues haïtiens n’ont pas et que ses prédécesseurs de la IIIe et de la IVe République n’avaient pas non plus. Or, une autre caractéristique commune aux IIIe et IVe Républiques françaises et le régime instauré par la Constitution du 29 mars 1987 en Haïti est l’instabilité chronique, principalement due à un déséquilibre institutionnel entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Dans un contexte de réformes constitutionnelles et d’organisation d’élections générales en Haïti, cet article se propose de rappeler les similitudes et les différences des structures institutionnelles et des dynamiques politiques de ces deux anciens régimes d’une part, et de celui instauré par la constitution du 29 mars 1987 d’autre part, aux fins d’en tirer certains enseignements et d’éviter certains écueils.
Contexte et structure des régimes : le pouvoir le plus fort chasse le faible
La Troisième République française, instaurée en 1870 après la chute du Second Empire, est née dans un contexte de défaite militaire et de crise politique. La défaite de la France face à la Prusse a provoqué un vide institutionnel comblé par les républicains qui ont proclamé la République. La Constitution de 1875, qui instaure la Troisième République, voulait rompre avec les excès d’un pouvoir exécutif fort tel qu’on avait pu le voir sous Napoléon III.
La Constitution de la IIIe République française établit ainsi un régime parlementaire avec un Président de la République aux pouvoirs limités. Le Président, élu par les deux chambres du Parlement réunies en Congrès, avait des fonctions essentiellement honorifiques, bien qu’il dispose de quelques pouvoirs de réserve tels que le droit de grâce ou la présidence du Conseil des ministres. En revanche, le véritable pouvoir exécutif est exercé par le Président du Conseil (Premier ministre), qui doit obtenir la confiance de la Chambre des députés.
Cependant, ni le Président de la République, ni le Président du Conseil ne disposaient du pouvoir de dissoudre le Parlement alors que le Parlement pouvait renvoyer le Gouvernement par le moyen du vote de censure. Cette incapacité faisait planer constamment la menace de renvoi du gouvernement qui n’avait aucun pouvoir de dissuasion vis-à-vis du Parlement. Cela limitait fortement la marge de manœuvre de l'Exécutif pour gérer les crises politiques et imposer une stabilité gouvernementale. Ainsi, le gouvernement était souvent à la merci des fluctuations parlementaires, exacerbant l'instabilité. Cette situation illustre l'absence de mécanismes de « checks and balances », (un système de contrepoids et de contrôles mutuels entre les pouvoirs politiques), efficaces entre les branches exécutive et législative, ce qui est crucial pour une gouvernance stable et équilibrée.
Dans la continuité de cette logique institutionnelle, la Quatrième République française, instaurée en 1946 après la Seconde Guerre mondiale, visait à reconstruire la nation après l'occupation allemande et les destructions de la guerre. La Constitution de 1946, bien qu'elle vise à créer un équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif, rétablit une structure institutionnelle favorisant le Parlement au détriment de l'exécutif, similaire à celle de la IIIe République. Le Président de la République, élu par un collège électoral composé de députés et de sénateurs, avait des pouvoirs limités, tandis que le véritable pouvoir exécutif est confié au Président du Conseil qui doit obtenir la confiance de l'Assemblée nationale.
Comme pour la Troisième République, la Quatrième République ne permettait ni au Président de la République, ni au Président du Conseil de dissoudre l'Assemblée nationale. Cette absence de pouvoir de dissolution empêchait l'exécutif de stabiliser le gouvernement en cas de crise parlementaire. Elle privait également l’Exécutif d’une capacité de dissuasion vis-à-vis du Parlement. Conscients de cette menace de dissolution, les députés auraient été moins susceptibles de bloquer l'action gouvernementale de manière systématique ou de manipuler leur soutien à des fins politiques. Ainsi, la présence de cette prérogative aurait contribué à une plus grande coopération parlementaire et à une stabilité accrue du gouvernement.
De manière similaire, la Constitution de 1987 en Haïti est adoptée dans un contexte de transition démocratique après la chute de la dictature des Duvalier. A l’instar des républicains français après la chute du Second Empire, les Haïtiens étaient désireux d'éviter les excès d'un pouvoir exécutif fort tel qu'on l'avait connu sous les Duvalier. La méfiance envers l’autoritarisme va influencer la structuration du pouvoir exécutif. La Constitution de 1987 sera donc conçue pour éviter la concentration du pouvoir, mais cela a aussi conduit à des contrepoids parfois excessifs qui entravent la gouvernance efficace.
La Constitution établit un régime semi-présidentiel, inspiré du modèle français, avec un Président de la République élu au suffrage universel direct et un Premier ministre nommé par le Président mais qui doit obtenir la confiance du Parlement.
Le Président de la République est le chef de l'État et dispose de pouvoirs exécutifs importants, bien que limités par la nécessité de coopérer avec le Parlement. Le Premier ministre, chef du gouvernement, est responsable de la mise en œuvre des politiques et de la gestion quotidienne de l'administration publique.
Cependant, comme en France sous la IIIe et la IVe République, le pouvoir exécutif haïtien ne peut pas dissoudre le parlement alors que le gouvernement peut être renvoyé par le moyen d’un vote de censure. Il s’agit là d’un déséquilibre à la faveur du Parlement qui peut faire obstacle à l’action gouvernementale en brandissant à chaque fois la menace du vote de censure.
Fragmentation et Instabilité
La Troisième République française est marquée par une extrême fragmentation politique. Le paysage politique est dominé par une multitude de partis et de factions, allant des monarchistes aux socialistes, en passant par les radicaux et les modérés. Cette diversité politique reflète les profondes divisions idéologiques et sociales au sein de la société française de l'époque.
La conséquence immédiate de cette fragmentation est l'instabilité gouvernementale chronique. Les gouvernements se succèdent rapidement, souvent renversés par des motions de censure. Entre 1870 et 1940, la Troisième République a connu 104 gouvernements différents, chacun ayant une durée de vie moyenne d'environ sept mois. Cette instabilité est exacerbée par le fait que le Président du Conseil doit constamment négocier le soutien de divers groupes parlementaires pour maintenir sa majorité. Cette nécessité de coalition constante rendait la gouvernance particulièrement instable et vulnérable aux crises politiques.
Cette instabilité politique a entraîné des conséquences sur la vie politique interne en sorte qu’il était difficile de résoudre les crises politiques telle que celle générée par l’affaire Dreyfus, survenue à la fin du 19e siècle impliquant l'accusation et la condamnation injuste du capitaine Alfred Dreyfus, un officier de l'armée française d'origine juive, pour espionnage au profit de l'Allemagne. L'affaire a profondément divisé la société française et exacerbé les tensions entre les différentes forces politiques. Les gouvernements successifs ont eu du mal à gérer cette crise, ce qui a conduit à des changements fréquents de leadership et à une paralysie politique prolongée.
L'incapacité à former des majorités stables et à gouverner de manière cohérente a également limité la capacité de la France à réagir efficacement aux défis majeurs de l'époque telle que la première guerre mondiale (1914-1918).
Comme sous la Troisième République, la Quatrième République est marquée par une fragmentation politique extrême. La prolifération des partis politiques rend la formation de majorités stables difficile. Les coalitions gouvernementales sont souvent fragiles et composées de partis aux orientations idéologiques diverses et parfois contradictoires.
Entre 1946 et 1958, la France a connu 24 gouvernements, chacun ayant une durée de vie moyenne d'environ huit mois. Les fréquentes crises ministérielles et les motions de censure récurrentes illustrent l'incapacité des gouvernements à maintenir une majorité parlementaire stable. Cette instabilité gouvernementale limite la capacité à mener des réformes cohérentes et à long terme.
Les tensions entre les différentes factions politiques et les difficultés à gouverner efficacement aboutissent à une crise de régime. Comme le note René Rémond, « La Quatrième République était caractérisée par une instabilité chronique, où les gouvernements se succédaient rapidement sans pouvoir mener à bien des politiques de long terme » (Rémond, 1981).
Comme en France sous les IIIe et IVe Républiques, Haïti connaît une fragmentation politique significative. Le paysage politique est dominé par une multitude de partis et de mouvements, rendant la formation de majorités parlementaires stables difficile. Cela contraint le Premier ministre à constamment négocier le soutien de divers parlementaires pour maintenir sa majorité. Cette quête constante de parlementaires fidèles au gouvernement rend la gouvernance particulièrement instable et vulnérable aux crises politiques.
Ainsi, depuis l'adoption de la Constitution de 1987, Haïti a connu 7 présidents élus dont 3 seulement (Préval 1& 2, Martelly) ont pu accomplir sans interruption leur mandat. Le pays a également connu 29 Premiers ministres, souvent renversés par des motions de censure. Cela représente une durée moyenne de 15 mois au pouvoir. Ces dix dernières années, 13 premiers ministres, dont 4 par intérim, se sont succédé à la tête du gouvernement. Cela correspondant, pour chaque premier ministre, à une longévité moyenne de 10 mois.
En 2024, la fragmentation politique est telle que, pour mener à bien la période de transition, il a été nécessaire de créer un conseil présidentiel de neuf membres issus des différents partis et groupements politiques. Sans ce compromis, la transition aurait été extrêmement compliquée, chaque parti revendiquant la légitimité de la mener. Ce conseil a permis d'assurer une représentation équilibrée et de prévenir les conflits qui auraient pu paralyser le processus de transition.
Outre les contestations électorales, les insurrections populaires, les coups d’Etat comme facteurs pouvant expliquer cette instabilité politique, la fragmentation politique et la difficulté d’obtenir des majorités parlementaires confortables et disciplinées pour soutenir l’action gouvernementale constituent également une clé de compréhension de l’instabilité politique haïtienne.
La stabilité retrouvée en France avec la 5e République
En 1958, le général Charles de Gaulle est appelé au pouvoir pour rétablir l'ordre et réformer les institutions, ce qui conduit à l'instauration de la Cinquième République. Celle-ci a été conçue pour résoudre l'instabilité chronique des régimes précédents sur le fondement d’une architecture institutionnelle qui équilibre les pouvoirs exécutif et législatif. La nouvelle Constitution renforce les pouvoirs du Président de la République qui peut désormais dissoudre l’Assemblée nationale et maintient le pouvoir de celle-ci de renvoyer le gouvernement par le moyen d’une motion de censure. Cette innovation majeure tranche avec les régimes précédents dans lesquels le Parlement avait une prépondérance vis-à-vis de l’Exécutif au moyen du vote de censure. Il s’agit là d’un système de « checks and balances » qui empêche la primauté d’un pouvoir sur un autre, assurant ainsi une stabilité politique et une gouvernance efficace. Les mécanismes de contrôle mutuel instaurés par la Constitution permettent de prévenir les abus de pouvoir et favorisent une collaboration équilibrée entre les deux pouvoirs grâce à la menace de la dissolution d’une part, et le vote d’une motion de censure d’autre part.
L'introduction du pouvoir de dissolution de l'Assemblée nationale a été un changement significatif, offrant un moyen de résoudre les impasses politiques et de réajuster la composition du Parlement en cas de crise gouvernementale. Cette faculté a joué un rôle crucial dans la stabilité retrouvée sous la Cinquième République. A titre d’illustration et de comparaison, sous la IIIe République, la durée moyenne des gouvernements était inférieure à huit mois, tandis que sous la IVe République, elle était d'environ neuf mois. Cependant, sous la Ve République, il y a eu 26 premiers ministres en 66 ans, avec une durée moyenne au pouvoir d'environ 2,54 ans, soit environ 30,48 mois. Cette longévité moyenne, nettement supérieure à celle des régimes précédents, témoigne de l'efficacité des réformes constitutionnelles de la Cinquième République.
De plus, pour éviter la fragmentation politique excessive qui avait caractérisé les républiques précédentes, la Constitution de 1958 a introduit des mécanismes visant à favoriser la stabilité des majorités parlementaires. Le mode de scrutin majoritaire à deux tours pour les élections législatives a été un élément clé, favorisant la formation de grandes coalitions et limitant la prolifération des petits partis. Ce système électoral encourage les regroupements politiques et assure que les partis ayant une base électorale plus large puissent gouverner efficacement. En outre, le seuil pour accéder au second tour des élections législatives a été fixé de manière à réduire le nombre de candidats et à éviter une trop grande dispersion des voix. Ces réformes ont permis de créer un environnement politique moins sujet aux fluctuations extrêmes, contribuant ainsi à une gouvernance plus cohérente et durable.
Quels enseignements pour Haïti ?
Haïti connait actuellement une énième période de transition politique, la troisième en 10 ans, la 4e en 20 ans. L’objectif principal de ce gouvernement de transition est de faire des réformes constitutionnelles et d’organiser des élections générales en 2025. Dans ce contexte, les enseignements tirés de l'histoire des IIIe et IVe Républiques françaises ainsi que de la stabilité apportée par la Cinquième République offrent des pistes claires pour la réforme constitutionnelle haïtienne.
Conçue pour éviter les excès d'un pouvoir exécutif fort, la Constitution haïtienne de 1987 a conduit à une instabilité chronique similaire à celles observées sous les régimes français antérieurs. L'un des principaux enseignements est la nécessité de rééquilibrer les pouvoirs exécutif et législatif. La capacité du Président de dissoudre le Parlement, comme instauré par la Cinquième République française, pourrait tempérer la capacité dissuasive du Parlement, offrir un moyen de surmonter les impasses politiques et de stabiliser le gouvernement en cas de crise parlementaire. Ce mécanisme permettrait de réajuster la composition du Parlement et de favoriser la formation de majorités parlementaires plus cohérentes.
Un autre enseignement crucial est la réduction de la fragmentation politique. La Cinquième République française a mis en place un mode de scrutin majoritaire à deux tours, favorisant les grandes coalitions et limitant la prolifération des petits partis.
Bien que Haïti utilise déjà un scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour les élections législatives, la fragmentation politique demeure un problème significatif. Cette fragmentation peut être attribuée à plusieurs facteurs supplémentaires qui entravent la formation de majorités parlementaires stables et efficaces.
Premièrement, l'absence de partis politiques structurés et disciplinés en Haïti contribue à cette fragmentation. De nombreux partis sont souvent des formations ad hoc, des plateformes ou des mouvements opportunistes créés en contexte électoral autour de personnalités individuelles plutôt que des idéologies ou programmes cohérents. Cela conduit à une instabilité interne et à des difficultés pour maintenir une ligne politique cohérente, rendant les alliances parlementaires fragiles et éphémères.
Deuxièmement, le contexte sociopolitique et historique d'Haïti, marqué par une méfiance généralisée envers les institutions et une tradition de mobilisation populaire, joue également un rôle dans cette fragmentation. Les crises récurrentes, les insurrections populaires et les contestations électorales alimentent un cycle d'instabilité qui complique davantage la gouvernance.
En outre, le cadre institutionnel lui-même peut exacerber ces divisions. La Constitution de 1987, bien qu'elle vise à prévenir l'autoritarisme, inclut des contrepoids parfois excessifs qui limitent la capacité de l'exécutif à gouverner efficacement. Par exemple, le pouvoir de censure du Parlement sur le gouvernement sans aucun contrepoids du côté de l’Exécutif est un outil potentiellement déstabilisateur s’il est utilisé de manière opportuniste, systématique et sans garde-fous pour des gains politiques à court terme.
Pour adresser ces défis, une réforme constitutionnelle en Haïti pourrait s'inspirer de la Cinquième République française en introduisant des mécanismes visant à renforcer les partis politiques et à stabiliser les majorités et groupes parlementaires. Cela pourrait inclure des incitations pour la formation de partis politiques plus structurés et idéologiquement cohérents, ainsi que des réformes pour réduire la vulnérabilité du gouvernement aux fluctuations parlementaires.
Un autre élément crucial serait d'introduire la capacité du Président de la République à dissoudre le Parlement, comme en France. La simple existence de cette prérogative agirait comme un puissant facteur dissuasif vis-à-vis du Parlement qui détient de son côté le pouvoir du vote de censure et rétablirait ainsi le pouvoir de la peur entre les deux pouvoirs (Comme on dit en créole : Chat konen, rat konen, barik mayi a rete la). Sachant que la menace de dissolution plane, les députés seraient moins enclins à bloquer continuellement l'action gouvernementale ou à marchander ou monnayer leur soutien à l’action gouvernementale. Cette possibilité de dissolution inciterait donc à une plus grande coopération et réduirait les blocages systématiques, contribuant à une dynamique politique plus fluide et constructive. Par ailleurs, cette prérogative permettrait de surmonter les impasses politiques et de réajuster la composition du Parlement en cas de crise gouvernementale. En ayant la possibilité de dissoudre l'Assemblée nationale, le Président pourrait appeler à de nouvelles élections législatives pour tenter de former une majorité plus stable et cohérente, favorisant ainsi une gouvernance plus efficace telle que le Président français Emmanuel Macron y a procédé le 9 juin dernier.
En outre, la réforme pourrait inclure des mesures pour améliorer la discipline et la cohésion au sein des partis politiques et la discipline parlementaire. Par exemple, des règles plus strictes sur les transfuges parlementaires pourraient dissuader les changements de loyauté fréquents qui accentuent les fluctuations parlementaires. En parallèle, des incitations pour les partis à présenter des programmes politiques clairs et cohérents seraient essentielles pour renforcer la discipline interne. L'instauration de mécanismes de sanctions pour les députés qui ne respectent pas la ligne du parti, sauf excuse de clause de conscience, et l'encouragement à une culture de discipline parlementaire contribueraient à stabiliser les majorités parlementaires.
En conclusion, en s'inspirant des mécanismes éprouvés de la Cinquième République française, Haïti pourrait mettre en place des réformes constitutionnelles visant à rééquilibrer les pouvoirs exécutif et législatif, à renforcer les partis politiques, et à stabiliser les majorités et groupes parlementaires. Ces mesures permettraient de surmonter les défis d'instabilité chronique et de fragmentation politique, offrant ainsi une voie vers une gouvernance plus cohérente et durable.
Dr Hébert-Marc GUSTAVE
Enseignant à La Rochelle Université
Avocat au Barreau de Port-au-Prince
Dirigeant et Fondateur de la société de consultation LOCK-T
