Les grands enjeux d’un changement de Constitution, selon Louis Naud Pierre

Les grands changements

Publié le 2021-04-22 | lenouvelliste.com

La Constitution de 1987 a déjà 34 ans. Les travaux réalisés au cours de ces vingt dernières années ont mis en évidence ses nombreuses failles. La faute à des règles incohérentes qui provoquent l’affaiblissement de tous les mécanismes de pouvoir étatiques. La faillite de l’État qui en découle a une conséquence catastrophique : il n’y a aucun moyen d’imposer le respect des règles du jeu, et encore moins de mettre en œuvre des politiques publiques. C’est le basculement du pays dans un chaos total, sous fond d’une vulnérabilisation socio-économique qui n’épargne personne. L’idée d’une nouvelle Constitution est liée à un but central : celui de construire un État, capable de garantir l’application des règles du jeu et de mise en œuvre de l’action publique.

Dans cet ordre d’idée, un avant-projet de Constitution est mis en consultation depuis le 2 février 2021. Le changement radical concerne les modalités de la formation du gouvernement : celui-ci est rattaché directement au mandat du Président de la République. Ainsi, sont supprimées les deux règles instituées par la Constitution de 1987 en la matière : celle du Parti majoritaire au Parlement (article 137) ; celle du vote de confiance du Parlement au Premier ministre (article 158). Cette double suppression signifie l’élimination du système de « troc politique » qui est à la base de l’effondrement de l’État.

Il faut également noter deux autres changements majeurs visant le renforcement de l’indépendance de la justice qui est divisée en deux ordres juridictionnels : ordre judiciaire et ordre administratif. Le premier concerne la nomination des juges. Le concours public est institué comme la voie ordinaire d’accès à la magistrature. En conséquence, c’est la suppression de la règle qui en confère l’initiative aux assemblées politiques. Le deuxième changement a trait à la discipline des magistrats des deux ordres. Cette fonction est dévolue au Conseil supérieure du pouvoir judiciaire.

I. La formation du gouvernement

1. La règle du parti majoritaire au Parlement

La règle du parti majoritaire au Parlement est un emprunt biaisé au régime de partis caractéristique du parlementarisme majoritaire. Dans un tel régime, le chef du parti vainqueur aux élections est chargé de constituer le gouvernement. Cette formule repose sur l’idée que les partis politiques ont une base stable de soutien populaire de masse. Ils confèrent ainsi une légitimité populaire au gouvernement en charge de faire exécuter les lois et de conduire la politique de la Nation. Dans le contexte haïtien, cette règle pose un double problème.

D’une part, l’exigence d’une majorité dans les deux chambres fait de la constitution du gouvernement un exercice incertain et périlleux. De juin 1997 à janvier 1999, le gouvernement est resté sans Premier ministre. Faute de soutien majoritaire au Parlement, le Président Préval n’est pas parvenu à nommer le remplaçant du Premier Ministre démissionnaire, Rosny Smarth. Le Parlement a successivement rejeté les trois premiers ministres désignés. Le chef de l’État institutionnel, René Préval, fait alors office de chef de gouvernement de facto. On a également enregistré un autre cas insolite : un Premier Ministre légitime et un Chef de gouvernement de facto en la personne d’un seul et même individu. Il s’agit de Jacques Édouard Alexis. En décembre 98, son choix est ratifié par les deux Chambres selon le prescrit de l’article 137 de la Constitution de 1987. Mais, sa déclaration de politique générale n’a pas pu être votée par le Parlement. La raison en est la caducité du mandat de la Chambre des députés le 11 janvier 1999.

D’autre part, il faut noter l’émiettement et la faiblesse des partis politiques. Ils éprouvent la plus grande difficulté à imposer une discipline aux parlementaires auxquels ils donnent un « chapeau », selon le terme consacré. Delié de toute contrainte institutionnelle, chaque parlementaire a une grande latitude pour mettre en œuvre sa stratégie de gain personnel, sous fond d’une conception patrimoniale de l’État prédominante.

2. La règle de vote de confiance du Parlement au Premier

La conception patrimoniale de l’État conduit les parlementaires à considérer le vote de confiance du Parlement au Premier ministre comme une propriété à vendre : d’où l’instauration d’un système de « troc politique ». Faute d’être issu du « parti ayant la majorité au Parlement » (article 137, Constitution de 1987), le Premier ministre doit acheter le soutien de parlementaires isolés de leur parti d’affiliation. Cet achat se paie en monnaie sonnante et trébuchante, ou en nature : des postes de ministre, de secrétaire d’État, de directeur général, de diplomate, y compris des ressources budgétaires.

De proche en proche, tout l’appareil étatique haïtien finit par être contrôlé par quelques parlementaires influents qui, eux-mêmes, sont sous l’emprise de quelques acteurs privés puissants. D’où l’inefficacité des gouvernements successifs depuis 1988.

3. Le problème de l’allégeance

Les hauts cadres des pouvoirs publics issus de ce système de « troc politique » renient souvent l’obligation de fidélité et d’obéissance à l’État. Ils font plutôt allégeance à ceux à qui ils doivent leur poste. C’est à leur profit qu’ils orientent l’utilisation des ressources publiques : commandes publiques (marchés publics, contrats de concession), investissements publics, franchises douanières, exemptions fiscales, ainsi de suite. En corollaire, ils rejettent les attentes que la nation place en eux : contribuer, par leur travail, à l’accomplissement des fonctions de l’État. Ce rejet signifie la faiblesse des institutions : elles ne peuvent pas s’appuyer sur la loyauté et la contribution de leur personnel pour assurer la régulation des activités de production et d’échange.

En matière économique, la faiblesse institutionnelle a des conséquences catastrophiques. D’autant que la Constitution de 1987 consacre le principe de la liberté économique (article 245). Tout est censé être joué dans le libre jeu des échanges mettant aux prises des agents aux forces égales : industriels, artisans, ouvriers, professionnels, agriculteurs, fermiers, pêcheurs, banquiers, financiers, exportateurs, importateurs, distributeurs, investisseurs, détaillants, madan sara, consommateurs, ainsi de suite. Le manque d’intérêt pour assurer le respect des règles a l’effet suivant : la généralisation des pratiques anticoncurrentielles, de la spéculation sur les prix et sur les devises étrangères à outrance, ainsi que d’autres abus. Ce qui provoque la faillite des agents du secteur productif et créatif de l’économie nationale, avec en corollaire l’accélération de la paupérisation de la société.

La construction d’une capacité d’application des règles du jeu et de mise en œuvre de l’action publique est l’enjeu central pour Haïti. Il faut donc un gouvernement fort et crédible. La réalisation de cet objectif passe par la réforme des modalités de constitution du gouvernement.

II. Le rattachement du gouvernement au mandat du Président de la République

1. Un Exécutif monocéphale

Le rattachement du gouvernement au mandat du Président de la République implique la suppression de la fonction de Premier Ministre. Élu au suffrage universel direct (article 134), le Président a une base de soutien populaire suffisant pour légitimer l’action d’un gouvernement chargé : d’une part, de la formulation et de la conduite de la politique de la Nation (article 160) ; d’autre part, de l’exécution des lois (article 163).

Un Exécutif monocéphale, avec un Président qui est à la fois chef de l’État et du gouvernement (article 133), est mieux adapté au contexte d’Haïti. Contexte qui est marqué, on l’a vu, par une double contrainte : d’une part, la prégnance de la conception patrimoniale de l’État ; d’autre part, l’émiettement du système politique en une multitude de micro-partis. Ceux-ci se coalisent dans des plateformes au moment des élections, et ce en dehors de toute référence programmatique et de tout accord de gouvernement. Généralement, ces coalitions se défont avec la fin des processus électoraux. Lorsqu’elles survivent à cette fin, elles sont souvent la proie des conflits. Tel est le cas du parti ayant porté René Préval au pouvoir en 1995 : l’Organisation Politique Lavalas (OPL). Celle-ci est devenue l’Organisation du Peuple en Lutte, après la dissidence d’une partie des membres créant « Fanmi Lavalas ».

Toutefois, la construction de grands partis politiques reste un objectif à long terme de l’avant-projet de Constitution. C’est ce que visent les deux dispositions suivantes : l’instauration du mode de scrutin à un tour (articles 100, 134) ; le remboursement des campagnes électorales au profit des « partis politiques ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés » (article 96, alinéas 4-6).

La lutte contre cette conception patrimoniale de l’État est un autre objectif, à long terme. Cette conception est en effet le vestige dans la culture politique haïtienne de la tradition féodale caractérisée par le système de la vénalité des offices : les attributions publiques sont considérées comme une propriété susceptible d’être vendue. C’est cette conception qui est à l’œuvre dans le « troc politique ». Il en est de même des accords politiques (pas moins d’une douzaine au cours de ces trente dernières années). Stratagèmes qui permettent de transformer l’État en prébendes à se répartir entre parents, amis et alliés.

C’est dans le cadre de cette lutte que s’inscrit l’article 77, alinéa 3, lorsqu’il énonce que : « Des objectifs sont fixés à l’Administration publique et celle-ci doit rendre compte de ses résultats ». Cette disposition se conjugue avec l’article 122, alinéa 5, disposant que les crédits budgétaires sont alloués par programme. Ces deux dispositions signifient que les gouvernants sont investis d’une mission visant à produire des résultats. Les attributions publiques ne doivent en aucun cas se transformer en monnaie de change pour satisfaire les ambitions personnelles.

2. Le principe de la poursuite pénale du Président

D’importantes contraintes pèsent sur le Président de la République : il est passible de poursuite pénale devant les juridictions de droit commun. Les actes concernés sont ceux qu’il commet et qui sont « manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat et qui ne relèvent pas de l’exercice des fonctions présidentielles » (article 139, alinéa 3). Autrement dit, il s’agit de crimes et délits. Mais, la poursuite ne peut être déclenchée que deux mois après la fin de son mandat. La raison est double. D’une part, il s’agit de ne pas perturber le quinquennat ni fragiliser l’institution présidentielle qui est la clef de voûte de la gouvernance institutionnelle. D’autre part, il est nécessaire de s’assurer d’un procès équitable pour la victime.

Le principe de la poursuite pénale devant les juridictions de droit commun concerne également les députés (article 107). Il en est de même pour les ministres et les secrétaires d’État (articles 167). Une fois versés dans des actes pénalement répréhensibles, ces grands commis de l’État ne sont plus couverts par l’immunité.

À titre de comparaison, la Constitution de 1987 multiplie les obstacles à la poursuite pénale de certains grands commis de l’État. En ce qui concerne les membres du Corps législatif, la chambre d’appartenance doit donner son autorisation au préalable à leur arrestation pour les crimes et délits qui leur sont reprochés (article 115). Pour ce qui est du Président de la République, du Premier ministre, des ministres, des secrétaires d’État, les crimes et délits sont poursuivis uniquement devant la Haute cour de Justice (article 186).

III. Le recentrage du Pouvoir législatif

1. Le travail législatif

L’avant-projet de Constitution attribue le Pouvoir législatif à « une chambre représentative composée de députés élus au suffrage universel direct et dénommée : Assemblée nationale » (article 99). Il est l’organe principal de la loi dont le domaine est défini aux articles 117, 129, 149. Le Président de la République ne peut en aucun cas intervenir dans le domaine de la loi.

En matière de nominations dans les organes constitutionnels, l’Assemblée nationale joue un rôle actif. Tel est le cas pour des institutions telles que : la « Cour constitutionnelle chargée d’assurer le respect de la Constitution » (article 188, 189) ; la Cour des comptes en charge du « contrôle juridictionnel de la gestion des comptables publics de l’État, des collectivités territoriales et des entreprises publiques » (article 198, 202). Pour d’autres nominations relevant du ressort du Président de la République, l’Assemblée nationale doit donner son approbation de (article 147).

2. Le contrôle de l’exécution de la loi de finances et la lutte contre la corruption

Le Parlement est seul compétent pour, par la loi de finances, autoriser l’Exécutif à collecter les recettes publiques et à effectuer les dépenses liées à sa politique (article 122, alinéa 6). Et cette autorisation ne vaut que pour un an (article 123). Le Parlement assure, par la même occasion, le contrôle de l’usage qui est fait des crédits budgétaires alloués à des programmes (article 122, alinéa 6). Contrôle qui est exercé par les commissions permanentes et les commissions d’enquête parlementaires (article 128). La mission de ces commissions s’étend à l’évaluation des « politiques publiques et des services publics qui y concourent » (article 128, alinéa 2).

Le Parlement dispose de deux autres mécanismes de contrôle. Le premier est lié à la reddition de compte. Celle-ci s’opère à travers la soumission à l’Assemblée nationale des données suivantes : d’une part, le rapport de la Cour des comptes portant sur les comptes généraux et le budget de l’État ; d’autre part, le bilan annuel et les opérations de la Banque centrale, ainsi que tous les autres comptes de l’État et des collectivités territoriales (article 122, alinéa 9). Le deuxième mécanisme concerne la loi de règlement. Celle-ci arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations règlementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire et décrit les opérations de trésorerie (article 123, alinéa 3).

3. La lutte contre la corruption

L’avant-projet prend en compte les mouvements anti-corruption enregistrés au cours de ces dernières années. D’où la conjugaison du travail des commissions parlementaires avec celui de la Cour des comptes (article 198). Et si, au cours de son contrôle, des faits de corruption ou d’abus de pouvoir lui apparaissent, la Cour des comptes « saisit le procureur de la République près le tribunal de première instance du ressort qui diligente des poursuites judiciaires à l’encontre des ordonnateurs et des comptables publics soupçonnés de malversation financière » (article 198, alinéa 3).

IV. La Justice

1. La création de deux ordres de juridiction distincts

Deux ordres de juridiction distincts sont créés : les juridictions de l’ordre judiciaire et les juridictions de l’ordre administratif (article 171). Au sommet de ces deux ordres se trouve la Cour de cassation (article 169).

Cette nouveauté signifie la séparation du contentieux administratif et du contrôle juridictionnel de la gestion des comptables publics. Désormais, tous les litiges mettant en cause l’État, les collectivités territoriales, l’Administration publique, les fonctionnaires publics, les services publics et les administrés sont tranchés par les juridictions de l’ordre administratif, sauf si la loi en dispose autrement (article 181). C’est l’ouverture de possibilité de recours en annulation et en réformation des décisions prises par des autorités publiques dans l’exercice de leurs prérogatives de puissance publique. Mais, l’autre vertu de la création d’un ordre administratif réside dans le fait de donner des garanties aux droits des administrés. Ces derniers jouissent désormais du principe du double degré de juridiction ; ils peuvent faire appel de la décision du tribunal administratif.

2. Les garanties de l’indépendance de la justice

L’indépendance de la justice est désormais mieux garantie par une double disposition. La première a trait au concours public (article 172). Cette procédure est instituée comme voie ordinaire d’accès aux deux ordres juridictionnels (article 169). Ainsi, est supprimée la règle consacrée par l’article 175 de la Constitution de 1987 : celle qui reconnaît l’initiative de la nomination des juges aux assemblées politiques.

La deuxième disposition concerne la discipline des magistrats (articles 183). Cette fonction est dévolue au Conseil supérieur du Pouvoir judiciaire (article 185) qui gère également la carrière des magistrats (article 177). Le magistrat, assis ou debout, n’a donc plus rien à craindre ni à espérer de qui que ce soit.

En guise de conclusion

Haïti se trouve à un carrefour de son histoire. Elle est contrainte de construire un État capable de garantir l’application des lois et de traduire politiquement sur le terrain les aspirations du peuple. Les Haïtiens doivent comprendre que le rattachement du gouvernement au mandat du Président de la République est la seule façon d’atteindre ce résultat. La règle du Parti majoritaire et celle du vote de confiance du Parlement au Premier ministre sont inadaptées au contexte haïtien. Les deux variables perturbatrices sont : d’une part, l’émiettement et la faiblesse des partis politiques incapables de gagner des élections et d’imposer une ligne de conduite à leurs parlementaires ; d’autre part, la prédominance d’une culture politique imprégnée par la tradition féodale de la vénalité et des privilèges.

Les groupes influents traditionnels et d’extraction récente sont ainsi enclins à la confiscation de la souveraineté populaire. D’où l’hostilité à l’égard du référendum comme mode d’exercice direct de la souveraineté par les citoyens. Principe qui est consacré par l’avant-projet de Constitution en ses articles 89 c et 94 d, conformément à l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

La consécration du référendum est une révolution par rapport à la Constitution de 1987. En son article 58, cette Constitution limite l’exercice de la souveraineté par les citoyens aux élections. Et, aux termes de son article 284.3, elle interdit le referendum concernant la modification de la Constitution. C’est la même logique de la limitation de la souveraineté populaire qui est à l’œuvre dans l’article 137 : le Président de la République élu au suffrage universel est dépossédé du pouvoir exécutif au profit du Premier ministre, lequel est contraint d’acheter au prix fort le soutien de parlementaires inféodés à des intérêts privés.

Haïti devra rélever trois défis majeurs : l’institutionnalisation des partis politiques ; la promotion d’une culture politique et administrative axée sur les résultats ; la rationnalisation du système d’élection et de sélection des dirigeants. De ce point de vue, l’avant-projet donne satisfaction. Par ailleurs, des imperfections du texte ont été mis en évidence au cours de la consultation. Une nouvelle version devrait intégrer les remarques et suggesions pour en améliorer la qualité.

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Louis Naud Pierre, Ph.D.

Sociologue

Membre du Comité consultatif indépendant.

Louis Naud Pierre, Ph.D.
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