À une époque où la doctrine de l’État de droit s’offre comme le paradigme à l’aune duquel s’appréhende l’organisation politique et juridique de toutes les collectivités humaines, toute entreprise intellectuelle qui vise à relativiser, voire remettre profondément en question la matérialité des postulats que charrie cette doctrine est, sinon paradoxale, du moins scabreuse. Une démarche intellectuelle qui nourrit de telles prétentions est d’autant plus osée que le constat actuel dénote une adhésion manifestement déclarée, frisant même l’allégeance, de quasiment tous les États et organisations interétatiques aux valeurs inhérentes à l’État de droit. C’est un constat partagé aussi par le politologue et professeur Slobodan Milacic qui eut à affirmer : « L’État de droit est devenu un credo du discours politique universel ; il remplace la démocratie d’hier et la République d’avant-hier. »[1]
Constitutions nationales, textes créateurs d’organisations internationales, déclarations universelles, tous proclament la soumission de leurs auteurs et destinataires tant aux exigences qu’aux corollaires de l’État de droit que sont notamment la primauté de la Constitution et la garantie des libertés et droits fondamentaux. À travers son texte fondateur et les différents instruments internationaux intégrés dans son paysage juridique, l’État haïtien post-1986 a, lui aussi, clairement adhéré aux idéaux et attributs de l’État de droit.
L’analyse de certains faits de la vie juridique et politique récente de la nation révèle néanmoins que ce dernier accuse, dans le contexte haïtien, un déficit patent d’effectivité au point que les plus circonspects peuvent conclure à son incomplétude, et les plus hardis à son caractère purement illusoire. Cette utopie tient essentiellement à l’inexistence, dans les faits, de l’un des organes incontournables pour sa garantie. Il s’agit du Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel demeure, sans conteste, la plus grande innovation introduite dans la Constitution de 1987 lors de son amendement en 2011. Bénéficiant du statut juridique d’institution indépendante qui l’affranchit de tout contrôle des pouvoirs de l’État (l’Exécutif en particulier), il est, aux termes de l’article 190 bis de la Constitution, « juge de la constitutionnalité de la Loi, des règlements et des actes administratifs du Pouvoir Exécutif ». Cependant, huit ans plus tard, l’existence de ce Conseil n’est cantonnée qu’à un niveau exclusivement juridique. Il n’est pas mis en place dans l’appareil juridico-institutionnel de l’État et l’application de la théorie de l’État de droit en pâtit grandement dans ses substrats.
En effet, sans les actions concrètes du Conseil constitutionnel, l’État de droit en Haïti n’est, dans la réalité, que purement « déclaratoire », en ce sens que la primauté de la Constitution (son corollaire immédiat) est fragilisée (I) et les droits fondamentaux (sa fin première) menacés (II)
I.- Une absence qui fragilise la primauté de la Constitution
Apparu au XIXe siècle dans la pensée juridique allemande, le concept d’État de droit postule l’encadrement de l’exercice de la puissance publique par le droit et subséquemment son assujettissement à un régime de droit dont la Constitution est le « centre d’impulsion ». Ainsi, la condition première et nécessaire de la réalisation de l’État de droit est l’existence d’un ordre juridique hiérarchisé[2], avec la Constitution comme unique norme suprême dont la prééminence doit être en tout temps préservée.
La modernité politique induit la nécessité de prévoir un mécanisme de protection des valeurs et principes constitutionnels afin d’éviter qu’ils soient menacés par d’autres règles juridiques de niveau inférieur. Ce mécanisme de protection de la Constitution, source de légitimité du pouvoir, n’est autre que le contrôle de constitutionnalité qui, en Haïti, demeure la chasse gardée du Conseil constitutionnel. Comme l’affirma le professeur Jacques Chevallier : « Le juge apparait comme la clef de voûte et la condition de réalisation de l’Etat de droit : la hiérarchie des normes ne devient effective que si elle est juridictionnellement sanctionnée. »[3]
En raison de l’inexistence de fait du Conseil constitutionnel notamment, les cas de violations manifestes ou à peine perceptibles de la Constitution par d’autres normes infraconstitutionnelles sont légion.
Pour attester de telles violations flagrantes, il suffit de s’appesantir sur la pratique séculaire de l’adoption des « décrets » par le pouvoir exécutif, en guise de lois. Au contraire de la portée réglementaire qu’ils ont en droit positif français, les décrets pris par l’Exécutif haïtien, en situation exceptionnelle de dysfonctionnement du Parlement, ont valeur législative et s’imposent dans la réalité comme des assimilés à la loi. Pour preuve, en Haïti les décrets comportent généralement une disposition abrogatoire des lois qui leur sont contraires. Anomalie légistique gravissime !
Aux termes de l’article 88 de la Constitution, la fonction législative doit, en réalité, s’exercer exclusivement par le Parlement, décliné en deux chambres représentatives. En d’autres termes, le pouvoir de proposer au Corps social des textes ou actes législatifs est l’apanage exclusif du Parlement, le Pouvoir Exécutif n’étant habilité qu’à adopter des normes règlementaires destinées à assurer l’exécution de ceux-ci, par le truchement précisément du Premier ministre ou des ministres par délégation. Il demeure cependant entendu que l’initiative des lois est en principe une compétence à la fois partagée des deux pouvoirs politiques (article 111-1 de la Constitution), et exclusive de l’Exécutif lorsqu’elles concernent le Budget ou ont des incidences sur le trésor (article 111-2 de la Constitution).
Toutefois, la pratique dénote que « l’œuvre législative » du Pouvoir Exécutif (deux concepts par essence antinomiques) est abondante. La quasi-totalité des institutions de l’administration publique sont en effet régies par décret. Ce qui est en contradiction flagrante avec la Constitution dont l’article 236 dispose : « La Loi fixe l’organisation des diverses structures de l’Administration et précise leurs conditions de fonctionnement. » Au fait, sur les dix-sept[4] ministères existant actuellement, quatorze sont organisés par décret et onze de ces quatorze décrets ont été adoptés sous l’égide de la Constitution de 1987. Le constat est similaire pour les services techniquement déconcentrés et les institutions techniquement décentralisées appelées organismes autonomes.
Certaines institutions indépendantes n’échappent pas non plus à cette déviance constitutionnelle. C’est le cas de la Cour supérieure des Comptes et du Contentieux administratif dont le cadre d’organisation et de fonctionnement est fixé par le décret du 23 novembre 2005, malgré les exigences de l’article 205 de la Constitution qui renvoient à la loi pour ce faire. Le contenu « législatif » des décrets couvre également d’autres domaines importants de la vie nationale tels l’identification nationale, l’immatriculation fiscale, l’immatriculation et la circulation des véhicules, l’organisation judiciaire, la fonction publique, la pénalisation de certaines conduites.
En outre, les décrets comportent très souvent des teneurs qui sont expressément contraires à la Constitution ou qui y font des ajouts et interprétations qui pervertissent l’esprit des Constituants de 1987. Deux décrets, entre plusieurs autres, peuvent se prêter à une telle analyse : le décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État et celui du 29 avril 1995 portant organisation et fonctionnement de l’Institut national de la réforme agraire (INARA).
Le premier contient un article 18 qui accorde au président de la République, en plus des compétences à lui reconnues par la Constitution, la faculté de « créer, par arrêté pris à seule signature, des commissions présidentielles ad hoc pour étudier toutes questions stratégiques d’intérêt national ». Une telle disposition entre en collision frontale avec l’article 150 du texte constitutionnel de 1987 qui édicte sans équivoque : « Le président de la République n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribue la Constitution. »
Quant au second, il fait une interprétation des dispositions de l’article 248 de la Constitution qui parait, en bien des points, s’écarter de la volonté de l’assemblée constituante originaire. Ce décret (article 2) attribue à l’INARA un statut d’organisme autonome placé sous la tutelle du ministère de l’Agriculture alors que l’article 248 sus-cité qui l’a créé en fait seulement un « organisme spécial », sans donner de plus amples précisions. Cette imprécision n’est pas due, de notre avis, à une simple faiblesse rédactionnelle. Elle parait relever d’un choix conscient. Car la lecture de la Constitution démontre que les Constituants de 1987 ont toujours fourni des indications précises sur le statut de chaque organe qu’ils ont créé, laissant au pouvoir législatif le soin seulement de compléter leur œuvre sans toutefois la pervertir. D’ailleurs, le seul organisme autonome créé par la voie constitutionnelle est celui qui remplit les fonctions de Banque Centrale et dont le statut est clairement précisé à l’article 225.
Dès lors, même si l’on ne peut affirmer péremptoirement que le statut « légal » d’organisme autonome octroyé à l’INARA est contraire à la Constitution, on ne peut cependant s’interdire d’envisager cette perspective, dans la mesure où le « législateur » de 1995 semble avoir interprété, à tort, le silence très explicite des Constituants sur la nature juridique de cet institut. Seul le Conseil constitutionnel peut, de droit et d’autorité, élucider cet imbroglio juridique.
De leur côté, les lois, quoique émanant de l’organe constitutionnellement habilité, ne sont pas, plus que les décrets, toujours conformes à la Constitution. Sont également très fréquents les cas de violations patentes de la Constitution par les lois.
À titre d’illustration, la Constitution prévoit, en son article 272, que « des sections spécialisées, notamment l’administration pénitentiaire, le service des pompiers, le service de la circulation, la police routière, les recherches criminelles, le service narcotique et anticontrebande…sont créées par la loi régissant l’organisation, le fonctionnement et la localisation des Forces de Police ». Autrement dit, ces sections spécialisées sont de simples organes ou structures de l’institution policière qui doivent être bien prises en compte dans son architecture organisationnelle, réglementées par une seule loi, et toutes placées in fine sous l’autorité directe d’un même Commandant en Chef des Forces de Police qui, lui-même, relève hiérarchiquement du ministre de la Justice. Pourtant, aucune structure s’occupant de l’administration pénitentiaire ne figure, comme exigé par la Constitution, dans la loi du 29 novembre 1994 relative au fonctionnement de la Police nationale d’Haïti (PNH).
Pis encore! L’Administration pénitentiaire nationale (APENA) est régie par un décret du 5 juin 1995 qui en fait un organisme déconcentré du ministère de la Justice (MJS) et ayant à sa tête un directeur général. Pris sous l’angle du droit administratif, ce décret affranchit ainsi l’APENA de l’autorité directe du commandant en chef de la PNH pour la soumettre au contrôle hiérarchique exclusif du titulaire du MJS. En plus d’enfanter un monstre des points de vue opérationnel et fonctionnel, le décret se situe aussi, dans sa démarche, aux antipodes des prescrits de l’article 272 de la Constitution sus-évoquée.
S’agissant du pouvoir réglementaire, son rapport avec la Constitution est tout aussi inharmonieux. Pour ne pas tomber dans une exhaustivité qui rendrait abscons cet article, l’on se gardera de mettre en relief certains des nombreux cas de violations de la Constitution par des arrêtés émanant des autorités centrales et/ou locales.
On retiendra seulement de la démonstration qui précède que la sacralité attachée par essence à la Constitution de 1987 dans le cadre de la théorie de l’État de droit est, dans la réalité, battue en brèche par un flux législatif et réglementaire constant. Il est clair que la seule mise en place du Conseil constitutionnel n’a pas vocation à annihiler toutes les possibilités de violations de la Charte fondamentale par des textes normatifs inférieurs. Mais l’effectivité de son recours est censé représenter, par principe, un dernier rempart institutionnel efficace, une soupape de sécurité juridique infaillible contre les écarts et, par ricochet, une garantie pour l’État de droit. Le professeur Georges Vedel expliquait à ce propos que « la juridiction constitutionnelle veille sur l’État de droit et incarne le gouvernement de la Constitution »[5].
En définitive, l’ineffectivité du recours au Conseil constitutionnel haïtien, de par l’entrave qu’elle représente pour la primauté de la Constitution, constitue également une menace au contenu de cette dernière ; lequel contenu concerne, pour une part importante, les droits fondamentaux.
II.- Une absence qui menace les droits fondamentaux
Souvent dénommée charte des libertés fondamentales, la Constitution de 1987 reconnait et protège un ensemble de libertés et droits humains dont la fondamentalité justifie ce seuil de protection le plus élevé dans l’ordre juridique. Ils sont au nombre de dix et prévus aux articles 19 à 51.
Les velléités ou propensions parlementaires à écorner, par incompétence ou par choix, les garanties constitutionnelles pour les droits individuels sont, dans tout système démocratique, bien réelles. C’est ce qui a été observé précisément avec la proposition de loi portant sur la diffamation votée en mars 2017 par le Sénat et qui a suscité suspicions ou effrois des acteurs éclairés de la société civile. Cette proposition de loi a été très décriée par les associations de médias, notamment en raison de sa nature attentatoire à la liberté d’expression, droit constitutionnel précieusement protégé et pour le respect duquel l’âme collective haïtienne est très sensible, sans doute pour en avoir été trop longtemps privée.
La proposition de loi établit un régime de responsabilités relatives à la diffamation commise par voie de presse et reconnait, à travers son article 8, la possibilité de relaxe pour tout accusé, moyennant qu’il apporte « la vérité des faits allégués et la légitimité de ses propos ». La preuve de la vérité des allégations dans ce cas appelle, nécessairement et logiquement, la démonstration objective de leur pertinence ou de leur certitude, ce, par tous les moyens, y compris par la révélation des sources à partir desquelles le renseignement dénoncé comme diffamatoire a pu être obtenu. Dans cet ordre d’idées, le journaliste accusé de diffamation qui est enjoint de faire la preuve de ses allégations et de révéler par ricochet ses sources se trouve dépossédé de la garantie que lui confère l’article 28-2 de la Constitution énonçant : « Le journaliste ne peut être forcé de révéler ses sources… ».
On comprend alors que cette proposition de loi (en passe de devenir loi) est, dans sa lettre, liberticide, ce, indépendamment des mobiles de ses auteurs ; fussent-ils nobles. Et une fois ce texte voté par la Chambre des députés et promulgué par le président, son effet ne peut être suspendu ou neutralisé que par une résistance citoyenne (via les associations de presse en particulier) ; le Conseil constitutionnel, institution dédiée à cette fin, étant inopérationnel.
Par ailleurs, l’absence du Conseil constitutionnel laisse également une porte ouverte à une violation insoupçonnée d’un droit de l’homme, non moins fondamental, reconnu par l’État haïtien dans les instruments juridiques internationaux qu’il a ratifiés ou auxquels il a adhérés. En fait, l’article 8 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, repris par l'article 2.3 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, reconnait à tout citoyen le droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes attentatoires à ses droits fondamentaux.
Cependant, dans les systèmes juridiques caractérisés par un dualisme juridictionnel[6], les possibilités de conflits positifs ou négatifs d’attributions peuvent surgir à tout moment. Les premiers traduisent la saisine simultanée par les deux ordres juridictionnels d’une même affaire, entre les mêmes parties et dans les mêmes qualités ; ouvrant la voie à des probabilités de contrariétés de décisions. Les seconds concernent les cas où ces deux ordres se déclarent en même temps incompétents pour connaitre d’une affaire, créant ainsi une situation de déni de justice. En France, il est institué un Tribunal des conflits qui statue sur les différends de cette nature entre les deux ordres. En Haïti, depuis l’amendement constitutionnel de 2011, seul le Conseil dispose de compétences analogues pour se prononcer sur les conflits d’attributions entre les différents tribunaux et garantir subséquemment au justiciable haïtien le droit effectif de soumettre son affaire à l’appréciation d’un juge.
En d’autres termes, le sujet de droit haïtien ne peut user, dans l’état actuel des choses, d’aucun recours institutionnel et constitutionnel pour obtenir une réponse judiciaire à une question qui le concerne si, d’aventure, les ordres juridictionnels « administratifs » et judiciaires déclinaient leur compétence respective pour cette question. Quelle grave menace pour la sécurité juridique et judiciaire de ce citoyen !
Somme toute, cet article cherche à soulever le voile sur le lien consubstantiel ou causal existant entre la mise en place du Conseil constitutionnel et l’effectivité de l’État de droit. Le propos ne s’est pas volontairement intéressé aux irrégularités internes et incohérences externes qui sont attachées par nature à ce Conseil et dont certaines ont été très bien mises en exergue par la professeure Mirlande Manigat dans un article [7] écrit sur le sujet.
À cause de l’absence de fait du mécanisme de contrôle de constitutionnalité en Haïti, les inclinaisons naturelles du pouvoir législatif et réglementaire à violer la Constitution, réceptacle des droits fondamentaux, ne trouvent aucun obstacle institutionnel. En conséquence, la primauté de la Constitution et le respect desdits droits, respectivement corollaire et finalité premiers de l’État de droit, n’ont comme seules planches de salut que la bonne foi et les compétences des rédacteurs des textes législatifs et réglementaires.
Sauf le droit d’objection du président dont le caractère contraignant est d’ailleurs trop faible, il n’existe actuellement aucune voie juridique pour réfréner, le cas échéant, les ardeurs d’un groupe majoritaire de parlementaires visant à restaurer, par voie législative, la peine de mort par exemple, quoique formellement abolie par l’article 20 de la Constitution.
La mise en place du Conseil constitutionnel, vigile incontournable de l’État de droit, se pose dès lors comme un impératif auquel les politiques ne doivent se dérober. Cette mise en place est d’autant plus recommandée qu’elle a vertu à solutionner au passage des situations politico-juridiques épineuses qui ont jalonné l’histoire politique récente du pays. On se rappelle encore des polémiques qui ont entouré l’interpellation et la convocation simultanées d’un Premier ministre au cours desquelles chaque assemblée parlementaire estimait sa démarche constitutionnellement fondée. Le débat y afférent avait occupé, à l’époque, tout l’espace public avec un ensemble d’arguments, les uns lacunaires, les autres trop motivés politiquement, ayant constitué ainsi une véritable « doxa juridique ». Alors qu’en réalité, le Conseil constitutionnel, grand oublié de l’État de droit, était le seul habilité à trancher, par voie d’autorité, ce genre de conflits entre le Sénat et la Chambre des députés (article 190 ter 7 de la Constitution).
Dans le contexte actuel marqué par la récurrence des crises socio-politiques profondes, les volontés exprimées de révision de la charte fondamentale, les revendications légitimes de la population relatives à la refondation du système d’organisation politique et sociale, la mise en œuvre du Conseil constitutionnel doit être également inscrite dans l’agenda public pour garantir la tangibilité de l’État de droit.
Samuel SIMON, av.
Master 2 Administration et droit de l’action publique
Professeur aux Universités
samuel.simon2186@gmail.com
[1] Slobodan Milacic, « À l’Est, l’État de droit pour induire la démocratie ? », in Mélanges Aubry, Paris, Dalloz, 1992, p 617.
[2] Thèse développée au XXe siècle par le juriste Hans Kelsen dans sa théorie pure du droit.
[3] Jacques Chevallier, “l’État de droit”, in Jacques Chevallier et al, le Droit en procès, Paris, P.U.F., 1983, p128.
[4] Loi du 4 octobre 2006 fixant le nombre des ministères à dix-sept et leur dénomination
[5] George Vedel cité par Philip (L), “Le conseil constitutionnel, juge électoral” in Pouvoirs no13/1991, p. 69.
[6] La dualité juridictionnelle donne lieu à de vives polémiques doctrinales en Haïti. N’étant pas l’objet de cet article, le propos s’en démarque délibérément.
[7] Mirlande Manigat, « Le Conseil constitutionnel: une nécessité pour Haïti », dans Le Nouvelliste, [https://lenouvelliste.com/public/article/193637/le-conseil-constitutionnel-une-necessite-pour-haiti], consulté le 4 octobre 2019
