Les ambiguïtés d'un décret

Publié le 2005-01-26 | Le Nouvelliste

Jean Alix Boyer Par décret en date du 8 septembre 2004, le Gouvernement Alexandre/Latortue a créé un organisme dénommé « Unité de Lutte Contre la Corruption » (ULCC). A l'ombre d'une tutelle, cet organisme, dont les responsables devront se comporter comme des magistrats, ambitionne de remporter entre autres le grand pari de moraliser l'administration publique haïtienne. De l'indépendance conférée à l'ULCC, dont la mission est spécifique, dépendra sa réussite. Aspects laconiques et imperfections Le décret du 8 septembre 2004 comporte comme toute oeuvre humaine des imperfections. C'est l'article 1er qui stipule que l'ULCC est placée sous la tutelle du Ministre de l'Economie et des Finances. Cette tutelle n'est pas définie. Ce pouvoir de tutelle se ramène-t-il à la seule approbation de la création d'autres services ou sera-t-il disposé de plein droit ? L'autorité de tutelle ne peut disposer que des pouvoirs qu'elle a été investie par les textes de loi. C'est ce qu'exprime la formule : « la tutelle ne se présume pas ». C'est également le voeu de la loi du 6 septembre 1982 portant sur l'uniformisation des structures de l'administration publique. Cette loi fait obligation aux Secrétaires d'Etat «d'exercer leurs pouvoirs de tutelle et de contrôle conformément aux lois en vigueur ». Le fait pour une loi organique d'identifier une autorité de tutelle n'emporte de conséquence que si ladite loi prévoit les mesures que cette autorité pourrait prendre. Plus loin dans l'analyse, l'article 5 fait du Ministre de tutelle le Président d'un conseil d'administration de trois (3) membres chargé d'administrer l'ULCC. En vertu de l'article 142 de la Constitution, c'est le Chef de l'Etat qui doit nommer ce conseil, après approbation du Sénat. L'absence prolongée de ce conseil ne sera pas moins tendancieuse que son existence illégale. L'article 5 place aussi la gestion journalière de l'ULCC sous la responsabilité d'un Directeur Général. Celui-ci est assisté d'un Directeur des Opérations et d'un Directeur Administratif et Financier qui forment avec lui un « conseil de direction ». Il est le seul d'après le décret à être nommé par arrêté présidentiel pris en Conseil des Ministres. Aussi est-il placé au sommet de la hiérarchie avec tous les pouvoirs dont celui de nomination du personnel. En plus, le décret établit à la fois les tâches du conseil de direction et les attributions respectives de ses membres. Cette articulation qui se rapproche de la loi-cadre ne laisse présager aucun mode de conciliation. Autonomie limitée et pouvoirs étendus L'Unité de Lutte Contre la Corruption est autonome sur le plan administratif et financier. Mais elle est soumise à une surveillance masquée sous le terme de tutelle. Celle-ci devrait permettre à l'Etat de tirer les conséquences, tant des fautes commises par le personnel de cet organisme que de certaines situations illégales ou contraires à l'intérêt général. Au regard de cette tutelle, l'ULCC prendrait les caractéristiques d'un « mineur » ou d'un « incapable » au sens du droit civil. C'est tant mieux que le contexte actuel de la transition et les grandes valeurs de l'actuel Ministre de tutelle soient favorables à l'institutionnalisation. Qu'en sera-t-il demain? En même temps, le décret confère à l'ULCC dont le champ d'action s'étend à toute l'administration publique des pouvoirs très étendus. Au-delà des pouvoirs des inspecteurs fiscaux octroyés à son personnel, son Directeur Général peut autoriser par mandat écrit ses agents assermentés à mener des investigations et des recherches sur des soupçons de cas de corruption. Il est habilité à constater les infractions de corruption, à en rassembler les preuves, à en rechercher les auteurs et les déférer à la justice. Mais, exposé à toutes formes de menaces et de pressions, aura-t-il la liberté suffisante pour agir contre tout auteur de ces actes? Pas sûr. En tout état de cause, le fonctionnement de l'ULCC ne peut être effectif et son travail efficace que si son personnel dispose des moyens, administratifs, techniques et financiers, d'exercer selon leurs vues les pouvoirs dont il est investi. Que peut être l'autonomie réelle de l'ULCC qui tient l'essentiel des ressources que l'Etat lui accorde par le biais de l'autorité de tutelle ? Que peut être l'effectivité réelle de l'ULCC avec un conseil d'administration inopportun, inexistant ou incomplet à l'origine ? Que peut être l'efficacité réelle de l'ULCC dont les mécanismes de gestion sont articulés dans le sens d'un dédoublement fonctionnel ? Autorité administrative indépendante Aujourd'hui, la lutte contre la corruption devient un domaine de contrôle spécifique qui s'impose à l'administration. Autrefois, elle n'était qu'un aspect du travail de la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif, institution indépendante de la Constitution de 1987. Malgré tous les mécanismes prévus par la Constitution pour prévenir l'ingérence de l'Exécutif et pour garantir l'indépendance et l'efficacité de cette institution, elle a été aliénée et réduite à une « basse-cour ». Son fonctionnement défectueux n'est pas sans conséquence sur les scandales qui éclaboussent l'administration et sur l'avilissement du pays. Le statut personnel de l'ULCC n'est pas aménagé de manière à assurer l'effectivité de sa liberté d'appréciation et de sa stabilité. Prévoyant un conseil d'administration sans mandat particulier, il permet l'intervention des autorités centrales en vertu des articles 46-1 et 47 de la loi de septembre 1982. Prévoyant un conseil de direction bancal, il expose ses responsables aux risques de désinvestiture arbitraire des autorités. Ceci est valable tant pour le Directeur Général à l'égard de l'Exécutif que pour ses deux assistants à son égard. Mieux vaudrait un conseil de direction dont tous les membres feraient l'objet d'un mandat de durée déterminée. Il paraîtrait donc très osé de croire qu'un organisme comme l'ULCC appelé à évoluer dans de telles conditions puisse réussir et faire mieux. Disposant de pleins pouvoirs, il doit faire face à un ensemble d'ambiguïtés et à un déficit d'indépendance. Selon le décret, le Ministre des Finances qui représente l'autorité de tutelle peut être aussi un sujet d'investigation et/ou de poursuite sous l'ordre d'un Directeur Général. Faut-il bien songer à son pouvoir de tutelle imprécis pour savoir, entre le contrôle de la légalité (raisonnable) et celui de l'opportunité (préjudiciable), sur quoi va-t-il s'accrocher ? Dans le jeu traditionnel des convenances politiques et administratives, l'Unité de Lutte Contre la Corruption (ULCC), avec un pouvoir propre mitigé, verra progressivement se rétrécir son champ de manoeuvres. C'est comme une « autorité administrative indépendante » qu'il fallait concevoir et bâtir un organisme devant s'acquitter d'une mission aussi sensible.
Jean Alix Boyer Auteur

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