Constitution et Gouvernance (1987-2016): Un bilan désastreux

Nous publions ci-après le texte de l’intervention du professeur Claude Moïse présenté lors d’une conférence-débat sur le thème Constitution et gouvernance qui a eu lieu le mardi 22 mars 2016 à l’invitation de la Chaire Louis-Joseph Janvier sur le Constitutionnalisme en Haïti de la Faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université Quisqueya.

Publié le 2016-03-22 | Le Nouvelliste

Par Claude Moïse Le départ de Duvalier le 7 février 1986 ouvrait naturellement une crise de succession, mais nullement comparable à celles de l’histoire politique contemporaine de notre pays. Mis à part la formule du CNG accueillie comme un accommodement acceptable, en dépit des confrontations et de la répression récurrente, le mouvement démocratique triomphant a misé sur le calendrier au bout duquel on investirait le 7 février 1988 un gouvernement largement démocratique préfigurant le nouvel État de droit porté par la nouvelle Constitution de 1987. On ne savait pas alors que l’on entrait dans l’ère de ce que l’on appelle les transitions interminables pourtant marquantes des multiples dimensions d’une crise profonde, celle de la société haïtienne. Depuis 1987, pour toutes sortes de raisons, la classe politique - toutes tendances confondues - et d’autres acteurs internes et externes ne sont pas parvenus à faire décoller le nouveau régime politique à partir d’opérations électorales réussies. Disons mieux, toutes les voies d’accès au pouvoir - élections, révoltes, coups d’État et diktats de la communauté internationale, négociations, accords. Compromis et expédients - ont été essayées sans qu’on puisse parvenir à cette normalisation démocratique, voire à une stabilisation politique du pays. Je vous propose un bilan rapide, certainement pas exhaustif des quatre grands moments de ce développement historique. Il tient dans une succession d’échecs électoraux, de coups de force et d’imbroglios institutionnels. Énumérons : I – Le temps des coups d’État - la première élection générale sabotée dans le sang par les militaro-macoutes en novembre 1987 sera suivie de celle imposée le 17 janvier 1988, un scrutin au pas de charge: tout le monde élu au premier tour le 17 janvier 1988. - Un coup d’État en juin 1988 du général Namphy effacé par un autre coup d’État du général Avril au cours de la même année. - Un protocole d’accord mis au point par l’Assemblée de concertation, un rassemblement de circonstance en lutte contre le coup d’État et formé d’organisations politiques parmi lesquelles le KONAKOM, l’ANDP, le PDCH, le PUCH et le groupe Honneur Respect Constitution, animé par le père Antoine Adrien, très actif au sein du Mouvement démocratique. Elle obtient la démission du général Avril le 10 mars 1990 et la formation d’un gouvernement provisoire présidé par la juge Ertha Pascale Trouillot le 13 mars. Il s’agit pour ce nouveau gouvernement de mener à bien le processus de la première normalisation démocratique post-Duvalier. - Des élections générales réussies avec la participation de l’ensemble des partis politiques (décembre1990- janvier 1991), mais inachevées. - Nouveau coup d’État le 30 septembre 1991 contre le président Aristide provoquant une vive réaction de la communauté internationale. Trois ans plus tard, il n’est pas consommé. Le président en exil, dont la légitimité est reconnue, continue de gérer la diplomatie haïtienne avec l’aide des puissances étrangères tandis que le gouvernement mis en place par les militaires garde la main sur l’administration publique. Il s’ensuit une période intense de négociations. Quatre accords (23 et 25 février 1992, L’Accord tripartite du 8 mai 1992, dit Accord de Port-au-Prince ou de Villa d’Acueil, celui de Governors Island du 3 juillet 1993; une loi, celle du 29 mai 1992; un pacte, celui de NY du 16 juillet 1993. - Tout cela sans résultat. Il aura fallu l’intervention militaire (septembre 1994) des États-Unis pour déloger les militaires du pouvoir, ramener Aristide en Haïti et favoriser l’organisation de nouvelles élections législatives et présidentielle. II - Le rétablissement de la légalité constitutionnelle - A partir du rétablissement de la légalité constitutionnelle avec Aristide, la présence internationale sera plus marquante. Deux grandes missions internationales seront mises en place, La MICIVIH puis la MINUHA pour aider à la consolidation de l’appareil étatique et faciliter les opérations de normalisation politique. - De nouvelles élections générales sont organisées en 1995 pour le renouvellement de la Chambre des députés, des 2/3 du Sénat, des collectivités locales et pour le remplacement du président en fin de mandat. Étendues sur presque toute l’année 1995, elles ont eu lieu sans la participation de l’opposition au 2e tour suite à des désaccords entre elle et Lavalas. - En avril 1997, la fracture lavalassienne a provoqué l’avortement des élections sénatoriales partielles. Les deux principales composantes du mouvement, l’Organisation Politique Lavalas (l’OPL) et l’Organisation Fanmi Lavalas (L’OFL) paralyseront le processus à partir de leurs positions de force respectives au sein du pouvoir d’État. - La démission du PM en juin 1997, son refus de liquider les affaires courantes dès le mois d’octobre, le rejet successif par le Parlement de trois premiers ministres désignés ouvrent une longue période de crise politique exacerbée par le dysfonctionnement des institutions de l’État central d’octobre 1997 au 7 février 2001, date de l’entrée en fonction d’Aristide pour son second mandat. - Depuis la restauration du gouvernement constitutionnel suite à l’intervention militaire étrangère en 1994 on a connu : - des gouvernements sans parlement, de février à octobre 1995 sous la présidence d’Aristide et de janvier 1999 à août 2000 sous celle de Préval - une période de gouvernement sans PM, d’octobre 97 à janvier 1999, le président de la République cumulant les fonctions de chef de l’État et de chef de gouvernement, ce qui produit la situation insolite de chef de l’État constitutionnel et de chef de gouvernement de facto dans la même personne, en l’occurrence M. Préval - un PM ratifié par les deux chambres (décembre 98) mais dont la déclaration de politique générale n’a pas reçu la sanction du parlement, le mandat de la Chambre des députés ayant été déclaré caduc le 11 janvier 1999; ce qui produit la situation non moins insolite d’un PM légitime et d’un chef de gouvernement de facto dans la même personne, en l’occurrence M. Alexis. -L’accord politique du 6 mars 1999 entre le Pouvoir exécutif et des partis politiques permet la reprise du processus électoral pour renouveler la 46e législature et compléter le Sénat. Mais l’opposition rassemblée dans la Convergence démocratique et la communauté internationale récusent en force les résultats des législatives de mai 2000. Le scrutin présidentiel qui suit en décembre 2000 envoie Aristide à la présidence pour un deuxième mandat. - Les effets de la débâcle électorale de 2000 pèseront sur la présidence d’Aristide en quête de légitimé. S’ensuivent plusieurs missions de l’OEA, plus d’une vingtaine entre 2001 et 2004 conformément à la Résolution du Sommet des Amériques à Québec en avril 2001 enjoignant l’OEA et la CARICOM de trouver une solution à la crise haïtienne. Protocoles d’Accords, négociations et résolutions contraignantes de l’OEA, les 806 et 822, ne parviendront pas à surmonter les résistances haïtiennes jusqu’à la chute d’Aristide à la 3e année de son second mandat, le 29 février 2004. III- Nouvelle rupture - Au départ du président Aristide officiellement démissionnaire et expédié en exil par les soins des Américains, un dispositif est établi qui consiste en un premier temps à faire appel au président de la Cour de cassation, Boniface Alexandre, conformément à l’article 149 de la Constitution pour combler la vacance présidentielle. Puis un comité tripartite composé de Leslie Voltaire, ministre du gouvernement déchu, de Paul Denis de la plateforme de l’opposition, Convergence démocratique, et d’Adama Guindo, représentant-résident du Pnud en Haïti est formé pour donner une suite politique à l’affaire. Ce comité forme un Conseil des sages dont le mandat immédiat est la désignation d’un PM. - Dans la foulée, le président provisoire fait appel au Conseil de sécurité pour l’aider à rétablir la paix et à garantir la sécurité publique. A quoi le Conseil a répondu par la résolution 1529-2004. Le même jour, des contingents militaires débarquent en Haïti. Ils seront remplacés par la MINUSTAH encore en activité 12 ans plus tard. - L’accord du 4 avril 2004 encadrant l’Exécutif intérimaire du président Boniface Alexandre et du PM Gérard Latortue complétera le dispositif. - De nouvelles élections générales seront organisées deux ans plus tard pour rétablir les institutions constitutionnelles, puis en 2010-2011 pour la poursuite de la normalisation constitutionnelle. Le président élu en 2011 s’est trouvé aux prises avec une opposition tenace au Parlement et dans la classe politique. D’entrée de jeu il se signale par une incongruité constitutionnelle en prétendant corriger la lamentable révision que le Parlement lui a refilée en rappelant par un arrêté la loi constitutionnelle publiée dans le journal officiel par son prédécesseur. Chemin faisant, les mandats arrivés à échéance n’ont pu être renouvelés. Faute de pouvoir réaliser des élections locales, le Pouvoir exécutif, au mépris de l’article 72 de la Constitution, a procédé au remplacement des élus locaux dans les 144 communes par une catégorie de fonctionnaires dénommée agents intérimaires exécutifs. A son tour la 49e législature s’est éteinte d’elle-même en janvier 2015, ce qui nous a valu de nombreuses tractations, de nouveaux Accords et la formation d’un gouvernement a-constitutionnel dans le cadre d’un Exécutif d’origine constitutionnelle. On n’est pas à une inconstitutionnalité près dans l’état de délinquance institutionnelle récurrente. Qu’on pense aux décrets émis avec prétention législative par le Pouvoir exécutif prétendument constitutionnel alors que des élections sont en cours pour reconstituer le Parlement. Des cas flagrants sont repérés en septembre 1995 et en février 2016. IV - Trois constats majeurs - Pour compléter le bilan, il y aurait beaucoup à dire des collectivités territoriales dont les Assemblées n’ont pu être constituées et dont la Charte a fait dépendre la formation du CEP permanent et la nomination des juges, à l’exception de ceux du tribunal de cassation. - Beaucoup à dire également des CEP provisoires sans lendemain ou frappés d’indignité. On n’en compte plus tellement la transition en a consommé. La présidence dont le mandat s’est achevé le 7 février en a englouti 5 à elle seule. Et aujourd’hui, pour relancer le processus, on est à la merci des auteurs de l’Accord du 6 février pour nous en livrer un énième. Il convient de noter que les appareils électoraux constitués à chaque circonstance disparaissent sans laisser de traces : documents, mobilier et personnels compris. - De 1986 à aujourd’hui, on passe allègrement de décret-loi aux lois encadrant les élections. Remaniés, modifiés selon les intérêts en jeu et les forces en présence, ils épousent les méandres de cette évolution. A chaque CEP sa loi ou son décret-loi. - En somme, d’une loi à l’autre, on reproduit les petites et grandes contradictions et on ne parvient pas à clarifier les ambiguïtés constitutionnelles ni à combler les vides juridiques. Au contraire, on s’est lancé dans une sorte de fuite en avant, d’anticipation fétichiste des conflits partisans en multipliant les précautions et les garanties de contrôle, en renforçant les structures organisationnelles sans se soucier des ressources considérables qu’elles nécessitent en termes de personnel qualifié, de moyens matériels, d’investissements financiers, etc. ni des difficultés qu’une telle organisation engendre dans un contexte politique de méfiance totale et de luttes implacables pour le pouvoir. Les difficultés découlant de la mise en place du système et les vides constitutionnels ont été mis à contribution à des fins partisanes par les acteurs en lutte pour le pouvoir, l’intérêt national se trouvant alors noyé dans le fracas des confrontations. Pour finir, tout ce balayage historique peut tenir également dans trois constats majeurs : - Des six quinquennats de 1988 à 2016 un seul, celui du deuxième mandat de René Préval (2006-2011), aura été épargné par les turbulences politiques (coups d’État : 1988, 1991; coups de force 2004) ou des dysfonctionnements institutionnels (1997-2001), (2011-2012, 2014-2016. Et combien d’années perdues sur les trente ans de gâchis post-dictatorial! - Pour sortir des coups de force, des crises électorales et institutionnelles les acteurs majeurs de l’intérieur et de l’extérieur ont dû recourir à plus d’une vingtaine d’Accords, d’arrangements, de commissions ad hoc, de lois spéciales, d’intenses négociations, de résolutions, de velléité d’un pacte de gouvernabilité, de missions internationales et même de deux interventions militaires; tout cela sans parvenir à un minimum de stabilité politique fonctionnelle. - Six législatures – de la 44e à la 49e – se sont succédé sans laisser un bilan législatif à la hauteur des ambitions de la génération des utopies démocratiques qui s’est laissé persuader que le parlementarisme bâtard de la Constitution de 1987 enfanterait l’État de droit démocratique et préviendrait le retour du monstre. V- Quelques observations On ne va pas se quitter sur un tel bilan quelqu’édifiant soit-il. Il faut se questionner, questionner les acteurs, la classe politique défaillante, les partis politiques dérisoires qui poussent comme des champignons et encombrent le paysage. Et le pays profond dans tout cela, où en est-il? Que veut dire, en cette année 2015, cette pléthore de partis (plus de 150), cette hystérie présidentialiste à travers 58 candidats à la première magistrature de l’État incapables d’amener vers les urnes le quart de l’électorat ? Résultat : on peut déceler au cours des ans un envahissement de l'indifférence sinon une aversion envers l'arrosage électoral. Les crises électorales successives – je dirais même la crise électorale ininterrompue depuis trente ans – alimentent la désaffection des citoyens, des classes moyennes aux masses populaires, pour les élites politiques. Elles affectent également les nouvelles institutions aménagées par la Constitution de 1987 (Parlement, Pouvoir exécutif, Pouvoir judiciaire) qui n’ont pas su ou pu faire la preuve de leur pertinence et de leur efficacité quant aux revendications post dictatoriales pour un nouveau modèle d’Etat démocratique. Tout cela nous conduit à une question globale : que faut-il faire aujourd'hui pour qu'advienne cet Etat de droit démocratique en Haïti? Question qui se meut dans un univers où s’entremêlent les jeux de pouvoir et les enjeux démocratiques sur un fond de misère généralisée dans lequel se débattent les masses populaires en mode survie. Ne devons-nous pas nous demander dans quelle mesure la conscience sociale, la conscience citoyenne est compatible avec l’exigence de survie? Avec l’urgence de vivre au jour le jour, de ne pas crever de faim, de sortir de l’indignité existentielle? Comment obliger des miséreux et des grappilleurs à respecter l’environnement, à se soumettre à la discipline de travail et d‘organisation, à se soucier du bien public, à être citoyen en somme? Comment un habitant de ce pays peut-il se sentir citoyen, c‘est-à-dire concerné par le destin de la communauté nationale, s’il ne se sent pas partie prenante de la communauté dans laquelle il vit? La démocratie, c’est sans doute, en partie, le cadre institutionnel, le suffrage universel. Mais, elle ne saurait se contenter d’être formelle sans résultats palpables et durables pour le peuple. Quand on examine la notion de la transition pour la démocratie, on doit se demander quelle démocratie pour Haïti, dans quel contexte et à partir de quel héritage. S’agit-il seulement de fixer dans la constitution un catalogue des droits et des balises pour la gouvernance dans l’espoir ou l’illusion que la loi seule suffira? Le temps n’est-il pas venu de confronter l’applicabilité de la Constitution avec la réalité de notre pays sous ses dimensions sociales, économiques, politiques, culturelles avec un éclairage historique? Le fait de ne pas assez réfléchir à l’après Duvalier au-delà de sa chute et du catéchisme démocratique on se retrouve enlisé dans des crises à répétition qui prennent l’apparence de déficit et de confusion des normes. Penser la démocratie haïtienne, ce n’est pas une pensée courte qui se contenterait de copier, de plagier ce qui s’est fait ou se fait dans les démocraties en profondeur. C’est une pensée longue qui passe par un sévère état des lieux révélateur des drames nationaux. ---------------------- CONCLUSION Nous sommes portés à refuser de regarder les choses en face, de faire tout simplement les constats nécessaires, à renvoyer à plus tard, consciemment ou par ruse, les mesures à prendre parce que la réalité dérange; elle est perturbante, elle fait ressortir notre incapacité à en tirer les conséquences malheureuses pour nous. Depuis trois décennies, transition après transition, nous regardons les acteurs s’engouffrer dans les mêmes impasses. Nous manifestons, gueulons, déchouquons, pleurnichons sans résultats. Nous avons été laminés par la politique politicienne. Il est curieux que tout ce monde qui voyage, qui intervient sur tout et sur rien, qui proteste, tempête, que tous ces partis, organisations de la société civile, personnalités qui se réunissent, qu’on réunit en consultations, colloques, séminaires et autres panels, curieux, dis-je, que tout ce monde-là donne l’impression de tourner en rond, incapables de poser entre eux, depuis si longtemps, à travers les péripéties et les tragédies, les problèmes qui accablent le pays et dont l’éparpillement des forces n’est pas le moindre. Cela fait beaucoup de remous qui laissent des écumes alors que le fonds demeure immobile. Nos juristes nous disent que la politique tient le droit en otage. Pas seulement le droit, mais la justice aussi, la gouvernance et la citoyenneté également. La voie doit être recherchée dans la société civile revitalisée qui se mettrait en marche résolument vers la refondation de la nation. Cette refondation ne saurait être circonscrite à des plateformes électorales périodiquement reconstituées ni à des expédients que les crises récurrentes imposent à des élites politiques incapables et peuplées de prédateurs. Elle tiendra d’abord dans la dynamisation des ilots associatifs qui foisonnent dans le pays. Il faut les trouver, les reconnaître partout où ils se manifestent à Value, à Génipailler, dans de nombreux coins obscurs où des citoyens refusent la fatalité de la survie. Leur mise en connexion à travers une plateforme patriotique justifiera, facilitera la mise en commun des projets, des actions, des trouvailles, impulse quelque chose de nouveau, tout ce qui ouvre des «chantiers d’espoir». Il ya dans le silence populaire une interpellation dramatique. Cette interpellation, apparentée à ce qu’un ami décrit comme le potentiel d’une insurrection citoyenne, il faudrait la saisir au bond en commençant par se demander comment la faire advenir sans une démarche préalable de réflexion citoyenne qui implique un regard citoyen totalisant, une mise en chantier d'organisations citoyennes appropriées et convergentes? Par qui? Nombre d'entre nous se sont en plusieurs circonstances interrogés sur ce paradigme. Le moment est-il venu? Croyons-nous, comme Victor Hugo, que «Rien n’est plus puissant qu’une idée dont le temps est venu». En tout cas pour nous qui mettons en question la viabilité de la Charte de 1987, notre combat pour une réforme constitutionnelle n’a de sens que dans la mesure où il est lié à un combat pour un changement de société.
Claude Moïse Auteur

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