Le Conseil électoral permanent à l'heure de la postmodernité

Le Conseil électoral permanent (CEP), inséré dans la catégorie des institutions indépendantes dans la constitution, est au cœur du débat en Haïti à chaque période coïncidant avec l’organisation des élections. Les questions soulevées à l’occasion de ces discussions se justifient dans la mesure où l’organisme électoral joue un rôle déterminant dans le processus démocratique. La réforme qui a donné lieu à la création de cet élément de rupture avec nos habitudes politiques et institutionnelles n’est pas un fait isolé mais s’inscrit dans un cadre théorique émergeant en droit. Dans cet article, l’objectif est d’analyser cette rénovation dans le contexte de la postmodernité du droit et de voir les rapports entre le CEP et les pouvoirs de l’État. 1. La création des institutions indépendantes (1) se présente comme l’une des réformes majeures apportées par la Constitution de 1987. En effet, parce qu’elles sont des organes d’un nouveau genre dans le paysage administratif, ces institutions constituent une innovation dans l’organisation de l’État. Dans ce nouvel environnement, c’est le CEP qui incarne le mieux la politique de redéploiement de la puissance publique. Cela se manifeste non seulement parce que celui-ci remplit la fonction que jouait le gouvernement en matière électorale, mais aussi les questions relatives à ses pouvoirs se posent en termes inédits. 2. Haïti n’est pas la première nation qui a mis en place ce type d’institution. En effet, les États-Unis sont le pionnier et le modèle avec les «Independent Agencies (IA)». En Europe, sous l’impulsion du droit communautaire, les États membres de l’Union européenne ont intégré ces organismes dans leurs systèmes institutionnels. En France, ils sont connus sous le nom d’Autorité administrative indépendante (AAI). 3. D’autres pays (en Amérique latine, Afrique, etc.) ont également adopté ce modèle institutionnel dans les domaines économique, politique, etc. Par exemple Haïti, la République dominicaine (2), le Ghana (2) sont parmi les États qui ont choisi de confier l’organisation des élections à une institution indépendante. Avec les mutations politiques et économiques que connaît le monde durant ces dernières décennies, « le modèle de l’autorité administrative indépendante,(généralement, autorité de régulation) s'avère être universellement reconnu comme la forme organisationnelle par excellence (4)» dans la gestion de certaines activités. 4. Le statut d’institution indépendante conféré au CEP constitue un choix fondamental qui fixe le cadre juridique et institutionnel pour la réalisation des élections. La mission ainsi que les fonctions du conseil électoral ne sont-elles pas révélatrices d’une nouvelle organisation des pouvoirs publics? Ce faisant, cela a donné lieu à des changements qui redéfinissent le champ de compétence des pouvoirs étatiques. Ces évolutions se traduisent par l’utilisation d’une nouvelle méthode de contrôle, d’élaboration des lois et de règlement des contentieux. I.-Les autorités de régulation: symbole du remodelage des pouvoirs publics 5. «L’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique et la neutralité à l’égard des intérêts en jeu semblent être inspirés des commissions et des organismes de régulation…des États-Unis et des autorités administratives indépendantes, gestionnaires de politiques publiques spécifiques (5)». C’est la voie dans laquelle Haïti s’est engagée depuis le vote de la Constitution de 1987 avec les institutions indépendantes, notamment le conseil électoral. Pionniers dans ce domaine, les «IA» américaines ont servi d’exemple à d’autres États. Selon ARAGÅO, «l’agence véhicule une idée d’administration efficiente avec des mécanismes de gestion non hiérarchiques. Cela implique l’autonomie et même l’indépendance des autorités de régulation (6)». Le modèle d’agence marque une distanciation entre le pouvoir politique et l’organisme indépendant tout comme la suppression de la tutelle administrative. 6. Dans les dispositions de la Constitution, l’indépendance du conseil électoral est clairement établie par rapport au pouvoir politique. Comme il est le cas pour les autorités de régulation en France, aux USA, au Brésil, etc., le CEP «n’appartient ni à l’exécutif, ni au législatif, ni au judiciaire (7)». «Ces autorités ne peuvent pas revendiquer leur appartenance à l’un des trois pouvoirs existants dans le système institutionnel (8)». À l’instar de ses collègues étrangers, le CEP est «un centre de décision non intégré à l’appareil (administratif ou politique) classique (9)». Son « indépendance exprime sa non-politisation et son détachement de l’administration (10) » centrale. Le décret-loi du 17 mai 2005 sur l’administration publique nationale illustre parfaitement bien cette séparation. 7. Selon l’article «3» dudit décret, l’administration d’État comprend: l’administration centrale, les organes du pouvoir judiciaire, les organes du pouvoir législatif et les institutions indépendantes. La division établit dans ce texte structure l’administration publique nationale en quatre composantes agissant de manière indépendante chacune dans son domaine de compétence. Entrant dans la catégorie des institutions indépendantes, le CEP se trouve en matière administrative sur le même pied d’égalité avec les autres pouvoirs publics. Dans l’État postmoderne, «les entités étatiques ne sont plus unies par des liens verticaux de subordination, mais par des relations horizontales d’interaction et d’interdépendance (11)». En ce sens, la distinction faite dans la loi rejoint l’idée de l’émergence ou de la constitution d’un quatrième pouvoir de l’État avec les autorités de régulation. 8. La séparation est plus pertinente dans l’article «4» affirmant que le présent décret ne s’applique pas aux institutions indépendantes, de surcroît au CEP. De nos jours, à l’intérieur de l’appareil d’État touché par les mécanismes de régulation, «il y a une dissociation au sein des fonctions étatiques. Les fonctions politiques concrètes sont laissées au pouvoir exécutif (et législatif). Les autorités administratives indépendantes, quant à elles, représentent un État dépolitisé (12)» dans la mesure où elles ne sont pas à la disposition du gouvernement dans l’exécution de sa politique. 9. En outre, l’indépendance du CEP lui permet de remplir ses fonctions «sans conditionnements par le pouvoir politique, par la bureaucratie administrative (13)» et par les personnes extérieures à l’État (partis politiques, ambassades, groupes privés, etc.). Ainsi, son statut «exprime la non-dépendance vis-à-vis de manifestations de volonté d'autrui dans l'exercice de l'activité déléguée à l'organisme (14)», à savoir : l'organisation des élections [art.191 Const.]; l’élaboration du projet de loi électorale [art. 191-1]; le règlement des contentieux [art. 197]. Cet ensemble de fonctions met en évidence le caractère mi-administratif, mi-législatif et mi-juridictionnel du CEP. 10. D’un autre côté, ce cumul de fonctions par une même institution dans un secteur particulier bouleverse le principe de séparation des pouvoirs dans son interprétation la plus stricte. Cela rentre dans la logique de la régulation qui «tend à englober divers moyens associés à la trilogie étatique (législatif, administratif, juridictionnelle) (15)». Dans cet ordre d’idées, le CEP correspond au changement de modèle institutionnel incarné par les autorités de régulation. Soulignons qu’avant cette réforme, l’État fonctionnait sur le principe de l’exclusivité dans l’exercice des pouvoirs : l’exécutif réservé à la présidence et au gouvernement; le législatif confié au Parlement ; le juridictionnel pour les tribunaux. Sa gouvernance était marquée par la verticalité des rapports avec le reste de l’administration. 11. Depuis, l’organisation des pouvoirs publics s’oriente « vers un renouvellement de l’action publique pensée d’abord sur le thème de régulation (16)». La régulation comme «la mondialisation alimente en effet une redéfinition de la place de l’État…et repose sur la mise en place de nouvelles institutions (17)». Dans ce nouveau modèle, l’État, représenté par les ministères et ses organes déconcentrés, cède sa place aux institutions indépendantes dans certains domaines spécifiques, dont l’organisation des élections par le CEP. Ce changement majeur qualifié de nouveau paradigme (18), de postmodernité (19) ou encore d’État postmoderne (20), a permis l'existence «des pôles de pouvoirs différenciés (21)». Ces derniers se caractérisent par le décentrement des lieux de prise de décision, d’élaboration des normes et d’application du droit. II.-L’exécutif saisi par le décentrement des lieux de prise de décisions 12. En règle générale, «le droit de la régulation requiert une autorité de régulation qui se trouve systématiquement indépendante de la hiérarchie de l’exécutif (22)». En tant qu’institution indépendante, le CEP présente la particularité de ne pas être soumis à la hiérarchie ou à la tutelle du gouvernement. En effet, le décret-loi sur l’administration publique stipule que les institutions indépendantes ne sont pas rattachables à l’administration centrale. Elles sont donc des entités sur lesquelles le pouvoir exécutif n’exerce aucun contrôle administratif. «La suppression de la tutelle formelle d’un ministère sur la régulation et la création d’une agence de régulation indépendante sont souvent considérées par beaucoup comme des conditions suffisantes à l’indépendance des activités(23).» Le CEP est, dans ce sens, la garantie que les élections seront organisées de manière indépendante, impartiale, transparente et sans interférence du pouvoir exécutif. 13. Dans cette logique, le statut d’indépendance du CEP exclut tout pouvoir de nomination du président de la République dans cette institution. Selon les dispositions du décret-loi précité et conformément à la Constitution, celui-ci nomme par exemple un directeur général sur proposition du ministre : art.59 pour les ministères ; art.123 pour les organismes autonomes à caractère administratif, culturel ou scientifique ; art.128 pour les organismes à caractère financier, commercial et industriel. Or, le conseil électoral ne dépend d’aucun ministère. Comme le souligne le rapport public de 2001 du Conseil d’État français, «les autorités administratives indépendantes sont des administrations placées hors hiérarchie (et tutelle) administrative et disposant d’une compétence propre dans un domaine spécialisé (24)». De ces exemples, il est évident que le pouvoir de nomination des agents administratifs du CEP appartient exclusivement aux neuf membres de l’institution. 14. Ayant la mission d’organiser et de contrôler les élections, le conseil électoral a repris à son compte des fonctions qui revenaient autrefois au pouvoir exécutif via le ministère de l’Intérieur. L’exercice «des missions relevant de l’exécutif, (…) accentue la différenciation ainsi que l’éclatement du type polycentrique au détriment du modèle centralisé, incarné par les ministères (25)». Cela a abouti à une perte de pouvoirs du gouvernement au profit du CEP dans un domaine vital pour la démocratie. Ce transfert de pouvoir exprime bien cette tendance qui traverse les États d’aujourd’hui. En effet, pour des raisons de crédibilité, d’efficacité, etc., les gouvernements se voient privés de compétence sur un ensemble d’activités. Cette réforme a entraîné un redécoupage de l’administration étatique donnant naissance à une zone d’autonomie pour les institutions indépendantes. Leurs pouvoirs d’intervention se limitent donc à l’intérieur de ce territoire. 15. Dans ses différentes décisions (26) le conseil constitutionnel français a toujours confirmé l’idée de «pouvoir limité» des AAI. Selon la haute juridiction, ces autorités n’exercent pas de compétence générale. Toutefois, elles assurent leurs fonctions dans le domaine pour lequel elles ont été créées. En Haïti, le pouvoir du CEP est limité à l’organisation et au contrôle des élections. L’objet même de sa mission enferme son pouvoir dans le périmètre établi par la Constitution. Donc, il ne peut pas aller au-delà du cadre fixé par la loi. Comme toutes les autorités de régulation (AAI, IA, etc.), le CEP est régi par le principe de spécialité. 16. En revanche, les pouvoirs de l’exécutif sont imprégnés de caractère général. En cas de besoins liés à l’organisation des élections, il revient au gouvernement de mettre les moyens nécessaires à la disposition du CEP. Autrement dit, tout ce dont celui-ci a besoin pour remplir sa mission : un climat favorable à la réalisation des élections, des moyens financiers, la police, la convocation du peuple en ses comices suivant la date fixée par l’institution électorale, la publication des résultats dans le journal officiel, etc. III.-La fonction de participation à l’élaboration de la loi électorale 17. Le pouvoir réglementaire donné aux autorités de régulation remet en question les modes traditionnels d’élaboration des lois. «Aux États-Unis la Cour Suprême, en mettant en œuvre le critère des exceptions, a toujours entériné les délégations législatives (aux IA)... que certains assimilent à une véritable abdication de son pouvoir de la part du Congrès (27) .» En effet, ce pouvoir transféré aux autorités de régulation «touche l’État de près dans son statut de créateur unique de normes juridiques (28)». En Haïti, le pouvoir de réglementation du CEP est formulé dans l’article 191-1 de la Constitution. 18. En plus de sa mission d’organisation et de contrôle des élections (art.191), le CEP élabore également le projet de loi électorale qu'il soumet au pouvoir exécutif pour les suites nécessaires. Suivant les dispositions de cet article, il a le monopole d’élaboration de cette loi. Le terme même de « projet de loi » employé par la Constitution montre que le CEP a supplanté le pouvoir exécutif dans ce domaine. Par conséquent, l’initiative d’élaborer une nouvelle loi électorale, de conserver ou pas la loi existante pour organiser les élections est de la compétence exclusive du CEP. Les autres pouvoirs (exécutif et législatif) sont écartés dans cette phase. Ils n’ont pas de pouvoir d’initiative comme il est de tradition dans la Constitution pour les autres lois. 19. Cependant l'expression «les suites nécessaires» évoquée par l’article «191-1» relativise le monopole du CEP en permettant à l’exécutif d’intervenir dans le processus. En attendant une loi d’interprétation pour le préciser, l’explication de l'expression se trouve en partie dans les pratiques constitutionnelles. En effet, pour qu’un projet de loi devienne loi, il doit être soumis au Parlement. Ainsi, les suites nécessaires renvoient à l’idée de ce qui vient après, d’une action à accomplir. Elles créent une obligation pour le gouvernement d’envoyer le texte du conseil électoral au pouvoir législatif. Son intervention ne donne lieu à aucun pouvoir de modification du projet de loi élaboré par le CEP. Elle ouvre de préférence la voie à des agencements dans la procédure de transmission au corps législatif. L’exécutif, pouvoir en charge de mener la politique générale de la nation, peut annexer une lettre au projet de loi dans laquelle il insère des observations. Si les parlementaires n’en tiennent pas compte, le président peut toujours utiliser son droit d’objection (art.121 const.). 20. Par ailleurs, dans la tradition législative haïtienne, on confond toujours la loi électorale (art191.1 const.) à la loi sur l’organisation et le fonctionnement du CEP (art 199). En effet, depuis les premières élections de 1987, ces deux lois sont toujours insérées dans un seul et même texte (la loi électorale). Or les deux lois sont de nature différente. La première concerne la réalisation des opérations électorales. De caractère spécifique, son élaboration relève de la seule compétence du CEP. La seconde, de nature organique, ne peut être prise qu’à l’initiative du pouvoir exécutif dans la cadre d’un projet de loi ou du pouvoir législatif par une proposition de loi. Dans un souci de clarté et de respect de la Constitution, les deux lois doivent être votées séparément. D’un autre côté, il semble que le changement enregistré dans l’élaboration de la loi électorale a des effets sur la fonction de juger. VI.-La fonction de participation à l’application du droit 21. Le choix de créer des autorités de régulation, s’il est un acte juridique, est aussi un choix politique. Ce choix implique «la prise en charge des fonctions, dites alors quasi législatives et quasi-juridictionnelles, par un organisme administratif (29)». En effet, avec les mécanismes de régulation, «ce qui est possible en matière normative peut l’être également dans d’autres domaines. Ainsi, la fonction juridictionnelle, une des modalités possibles d’exercice de la fonction contentieuse, peut être exercée par des organes purement administratifs (30)». Représentant l’État en qualité de personne morale de droit public, ces autorités exercent aussi la fonction de règlement des litiges. 22. De principe, la fonction de juger est une mission réservée à l’autorité juridictionnelle. En faisant du CEP, autorité de nature administrative, «le contentieux de toutes les contestations soulevées à l'occasion soit des élections, soit de l'application ou de la violation de la loi électorale (art. 197) », la Constitution déroge à ce principe. Dans le but de trancher les contestations soulevées lors des élections, la loi électorale de 2008 a mis en place un système d’organisation (arts. 183 à 191) autour des BCEC (31), des BCED (32) et du BCEN (33). Reprenant les dispositions de celle-ci, le projet de loi de 2013 élaboré par le CTCEP (34) et voté par les deux chambres du Parlement a fait du BCEN le dernier ressort de toutes les décisions tout en écartant la possibilité de recourir devant les tribunaux. 23. Si l’on se réfère au caractère non juridictionnel du CEP, on pourrait dire comme pour les autorités de régulation que «sa compétence est de nature exceptionnelle (35)» en matière de règlement des contentieux. Compétence donnée à titre accessoire dans un but précis mais limité à son domaine d’intervention. «Le fait d’associer dans une même autorité des caractéristiques propres aux organes juridictionnels et de la charger d’un domaine spécifique fait inévitablement penser aux juridictions spéciales (36).» Or, il arrive d’une part, que les opérations électorales engendrent des litiges dont les objets échappent à la compétence du CEP. D’autre part, la loi électorale entrant dans la catégorie de droit spécifique fait partie d’un système juridique avec lequel elle doit être en conformité dans le cadre de la hiérarchie des normes et en complémentarité en cas d’insuffisance. 24. En règle générale, le pouvoir de règlement des litiges des autorités de régulation ne signifie pas une absence totale de l’État dans la procédure contentieuse. En effet, représenté également par la figure du juge, celui-ci intervient toujours à un moment déterminé par la loi dans le processus pour contrôler les actes des régulateurs. Aux États-Unis, «s'il a été reconnu au Congrès la faculté de déléguer une certaine dose de pouvoir judiciaire aux agences fédérales, celui-ci s'exerce sous le contrôle de la Cour Suprême (37)» qui statut en dernier ressort en matière électorale. En France, la Cour de cassation et le Conseil d’État dans leurs attributions respectives ont le pouvoir de contrôle sur les décisions des AAI. Les contentieux des élections législatives, présidentielles et le référendum relèvent de la compétence du Conseil constitutionnel français. En Haïti, conformément à l’esprit de la Constitution, pour l’efficacité de la justice électorale et afin de permettre une harmonisation avec le droit commun et la jurisprudence, la Cour de cassation doit être la dernière instance à décider en cas de contentieux après le recours exercé devant le BCEN. Conclusion 25. Le dépouillement auquel nous venons de participer nous a permis de tirer dans les urnes du paysage institutionnel et politique haïtien l’un des bulletins les plus importants dans le système électoral : le CEP. En lieu et place d’une institution soumise au pouvoir politique nous avons pu découvrir, si son indépendance est respectée et garantie, l’existence d’un organe majeur dans la construction d’un État de droit. Avec les pouvoirs et le statut d’institution indépendante accordés au conseil électoral, il est évident que le choix de la Constitution est porté sur un modèle institutionnel inscrit dans la postmodernité du droit. 26. Dans cette perspective, la mission du CEP se construit dans un triangulaire mettant en jeu les fonctions : de contrôle, de règlementation et de règlement des différends. Alors, «Il s’agit d’une nouvelle manière de gouverner, de produire des normes et de régler les litiges. C’est aussi une nouvelle source du droit spécifique, contemporain (postmoderne) et incontournable (38) », voire indispensable dans le contexte haïtien. 27. Devant la volonté manifeste de certains gouvernements de contrôler le processus électoral afin d’organiser les élections en faveur de leurs candidats, un CEP indépendant apparaît comme le meilleur rempart contre la politique d’accaparement ou de sauvegarde du pouvoir par des voies frauduleuses. Enfin, le CEP est-il devenu non seulement un contre-pouvoir, mais aussi un modèle d’institution qui devrait être élargi par voie législative à d’autres secteurs d’activités en vue de les protéger contre les aléas politiques et de tout phénomène de capture par des intérêts privés. Références 1.-Titre VI de la Constitution de 1987 : Conseil électoral permanent, Cour supérieure des Comptes et du Contentieux administratif, Commission de conciliation, etc. Constitution amendée ajoutant le conseil constitutionnel. 2.-Art. 212 de la Constitution dominicaine -Junta Central Electoral. La Junta Central Electoral es un órgano autónomo con personalidad jurídica e independencia técnica, administrativa, presupuestaria y financiera… 3.-Art. 46 de la Constitution ghanéenne: Except as provided in this Constitution…, the Electoral Commission, shall not be subject to the direction or control of any person or authority. 4.-DELLIS Georges : Régulation et droit public «?continental?». Essai d'une approche synthétique, In « Revue du droit public et de la science politique en France et à l'Étranger » n° 4, Paris : 2010, p.2 5.-MORAND Charles-Albert : Régulation, complexité et pluralisme juridiques, In « Mélanges à Paul AMSELEK », éd. Bruylant, Bruxelles : 2005, p. 621 6.-ARAGÅO Alexandre Santos (de) cité par COELHO ARAUJO Gilvandro : L’autorité brésilienne de régulation des télécommunications, In « Mélanges en l’honneur du Pr. COLSON Philippe », éd. PUG, Grenoble : 2004, p.459 7.-TEITGEN-COLLY Catherine : les instances de régulation et la constitution, In « Revue de droit public », Paris : janv.-fév. 1990, p.221 8.-THOMASSET-PIERRE Sylvie : L’autorité de régulation boursière face aux garanties processuelles fondamentales, éd. 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Pour une théorie dialectique du droit, éd. Facultés Universitaire Saint- Louis, Bruxelles : 2002, 596 p. 20.- CHEVALLIER Jacques: L’État post- moderne, op., cit., 226 p. 21.-Ibid. : p. 74 22.-FRISON-ROCHE Marie-Anne : Le droit de la régulation, In « Le Dalloz », 2001 no 7, p.615 23.-ESTACHE Antonio : Réforme et régulation des services publics dans les pays en voie de développement : mythes et réalités, In « Économie et droit de la régulation des infrastructures/ Perspectives des pays en voie de développement », éd. LGDJ, Paris : 2008, p.123 24.-www.conseil-etat.fr 25.-MOCKLE Daniel: op., cit., p. 231 26.-www.conseil-constitutionnel.fr (17 janvier 1989, 26 juillet1999, etc.) 27.-CUSTOS Dominique : La commission fédérale américaine des communications à l’heure de la régulation des autoroutes de l’information, éd. 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