Vue comme un système politique, une organisation est le creuset où se forment des intérêts divergents des groupes et où se détermine la façon dont ils sont conciliés au sein de l’institution (Morgan, 1999). Gareth Morgan (1999) soutient que le fonctionnement d’une organisation est rythmé par les négociations, les alliances, les jeux d’influence et même les conflits. Ainsi, l’organisation fait constamment face à la dialectique des dynamiques : intérêts particuliers ou de groupes et intérêts communs ; coopération et compétition ; non-respect des politiques organisationnelles et ordre social fragile. Cette dialectique anime les mécanismes de formation de certaines tensions publiques : appartenance et origine politique des nominations, contrôle des ressources rares, contournement ou marginalisation des gestionnaires, duplication des structures administratives, climat de méfiance, etc. Quel rôle peut jouer le pouvoir politique dans l’équilibre des intérêts des groupes au sein de l’organisation ?
Dans l’article précédent, nous avons mis l’accent sur les enjeux des rôles des gestionnaires. Nous avons examiné leur rôle d’intégrateurs des expertises et des savoirs, de coordonnateurs des interfaces politico-administratives et de garants de la continuité administrative de l’organisation.
Dans le présent article, nous allons présenter le ministère et la Primature selon l’image du système politique de Morgan (1999) en passant en revue la divergence des intérêts des individus, des groupes ou des coalitions, les mécanismes de formation des conflits, et l’arbitrage du pouvoir politique. Nous aborderons ces aspects à la lumière des illustrations tirées de l’administration publique haïtienne.
1.L’organisation vue comme un système politique
En nous basant sur les travaux de Morgan (1999), le ministère et la Primature peuvent être vus comme des systèmes politiques à l’intérieur desquels se constituent des arènes où s’affrontent des individus, des groupes ou des coalitions porteurs d’intérêts divergents. Dans son œuvre Les images de l’organisation, nous pouvons relever plusieurs types de gouvernements dont le but est de « créer et maintenir l’ordre » au sein de l’organisation (Morgan, 1999, p.153) :
· Autocratie : pouvoir détenu par un nombre réduit d’acteurs ou un seul acteur. Un tel environnement est plutôt stable et bien défini. Il est maintenu entre autres par les droits et privilèges liés à la propriété et aux ressources essentielles.
· Bureaucratie : autorité provenant des normes écrites. Elle est de type rationnel-légal.
· Technocratie : pouvoir distribué selon les compétences techniques et l’expertise des individus dans l’organisation.
· Cogestion : pouvoir de cohabitation ou de coalition exercé conjointement par des acteurs antagonistes poursuivant des intérêts communs.
· Démocratie directe : pouvoir exercé par les individus de l’organisation. Chaque personne ou partie prenante peut prendre part au processus décisionnel. Ce processus encourage l’autogestion.
Pour l’auteur, ces formes de gouvernement tirent leur légitimité de leurs modalités de création et de fonctionnement. Nous les retrouvons au sein des organisations.
Selon Gareth Morgan (1999), cette dimension politique se manifeste par des manœuvres multiples, des négociations, des ententes secrètes, des coalitions, des jeux d’influence et des conflits.
1.1.Analyse des intérêts
D’après Morgan (1999), les intérêts des individus définissent leurs aspirations, leur vision, leurs buts, leurs valeurs, leurs désirs, leurs préférences, leurs croyances, leurs attentes et leurs tendances. L’être humain tend à se laisser guider par ses intérêts. Selon Morgan (1999, p. 158) :
« Les employés apportent avec eux leurs aspirations et leur vision de l’avenir, ce qui fonde les intérêts reliés à la carrière, qui peuvent être indépendants de la tâche à accomplir. Ils apportent aussi leur personnalité, leurs attitudes propres, leurs valeurs, leurs préférences, leurs croyances et leurs engagements à l’extérieur du monde du travail, permettant ainsi à ces intérêts extérieurs d’influer sur la façon dont ils se comportent à l’égard de leur tâche et de leur carrière ».
Contrairement à la conception d’intégration et de rationalité des organisations, la métaphore politique de l’organisation nous permet d’appréhender les organisations comme des « réseaux lâches de gens » qui affichent des intérêts non convergents, mais s’associent pour des raisons plutôt pratiques, par exemple pour exercer leur profession ou atteindre un objectif (Morgan, 1999, p. 161). En effet, le fait d’avoir des intérêts divergents ne signifie pas forcément que les individus ne se regroupent pas au sein d’une organisation pour coopérer autour de buts communs.
En tenant compte de la métaphore de l’organisation vue comme une culture proposée par Morgan (1999), il convient de noter que les croyances et les valeurs des gestionnaires sont susceptibles d’éclipser les normes de l’organisation. Elles façonnent aussi leurs intérêts qui sont le plus souvent divergents. On peut se retrouver dans une situation de choc de valeurs qui crée les conditions favorables aux tensions organisationnelles.
1.2.Compréhension des intérêts des individus et des groupes
Selon Morgan (1999, p. 163), « Le conflit survient chaque fois que les intérêts entrent en collision. » Pour l’auteur, il peut revêtir plusieurs formes : personnelle, interpersonnelle, entre coalitions ou groupes rivaux. De plus, il peut trouver sa source au niveau des structures organisationnelles, des attributions, des comportements et des stéréotypes ou survenir à propos d’une pénurie de ressources (Morgan, 1999). Pour l’auteur, les conflits trouvent leur source dans la divergence des intérêts.
Les organisations constituent des coalitions et elles sont constituées de coalitions, et l’édification de ces coalitions fait partie intégrante de la vie organisationnelle (Morgan, 1999). L’auteur soutient que les gens acceptent de coopérer pour accomplir des buts organisationnels, mais ils sont en compétition pour les ressources, les statuts, la poursuite de leur carrière. Ces éléments peuvent être à la base des conflits au sein d’une organisation et traduisent la divergence des intérêts personnels.
Dans le contexte politique de l’organisation, Morgan (1999) affirme que les fragmentations fonctionnelles des organisations motivent la formation d’intérêts divergents et aussi la création de coalitions. Ces dernières imposent un équilibre entre récompenses accordées et l’obligation de contribution des membres aux fins d’accomplissement des tâches (Morgan, 1999).
En parlant de l’association des intérêts, il arrive que des membres de services publics s’unissent pour poursuivre leurs intérêts et partager des privilèges et des avantages exclusifs, en laissant les autres faire face seuls au manque de ressources. Selon Morgan (1999), les associations et les coalitions sont entre autres des mécanismes utilisés pour atteindre les fins désirées.
On trouve ce genre d’association entre des services ou des unités qui devraient être sous la supervision hiérarchique d’un gestionnaire, mais qui décident de s’associer aux membres du Cabinet de l’autorité politique. Une telle association permet à ces fonctionnaires de graviter autour des dirigeants et d’accéder à des ressources rares. Des membres d’une coalition peuvent avoir de nouveaux espaces de travail, de grosses cylindrées, des conditions de travail plus favorables que celles dont bénéficient les membres des autres groupes ou coalitions, et des avantages et privilèges faits sur mesure.
Même avec le départ des dirigeants politiques, ces disparités persistent, parfois avec de nouveaux bénéficiaires. Les coalitions ou groupes non arrosés en profitent pour satisfaire leurs intérêts. Donc, les changements politiques constitueraient une fenêtre d’opportunité à saisir par certains groupes. Cette dynamique devient une pratique qui s’intègre aux façons de faire dans la plupart des organes publics haïtiens. Le problème est que, loin de favoriser la cohérence, l’efficacité, l’innovation et les changements organisationnels, elle risque de représenter des goulots d’étranglement au développement organisationnel en l’absence d’un pouvoir capable d’arbitrer les intérêts divergents.
1.3.Exploration des pouvoirs : recherche d’équilibre
Pour Morgan (1999, p. 166), « Le pouvoir est le moyen grâce auquel les conflits d’intérêts finissent par se résoudre. Le pouvoir a une influence sur qui obtient quoi, quand et comment. » Dans ses tentatives de définition du pouvoir, l’auteur a retenu la définition du politologue américain Robert Dahl « selon laquelle le pouvoir est la capacité d’obtenir d’une personne qu’elle fasse quelque chose qu’elle n’aurait pas fait autrement » (p. 166). Il a proposé un cadre d’analyse des sources de pouvoir servant de base pour apprécier la dynamique de la vie organisationnelle :
· Autorité officielle ;
· Gestion des ressources rares ;
· Utilisation de la structure et des règles de l’organisation ;
· Haute main sur les connaissances et sur l’information ;
· Maîtrise des techniques ;
· Alliances interpersonnelles, réseaux et gouverne de l’organisation non officielle ;
· Symbolisme et gestion de la signification.
Nous n’allons pas faire une analyse de chacune des sources du pouvoir susmentionnées. La gestion des ressources rares me paraît très adaptée dans le contexte de l’administration publique haïtienne. Prenons le cas des ministres qui accèdent au pouvoir et décident de révoquer le directeur des affaires administratives et budgétaires (DAAB) et le directeur des ressources humaines, à défaut de pouvoir renvoyer le directeur général du ministère. Par ces actions, le ministre et son Cabinet montrent clairement leur volonté de contrôler toutes les activités, parfois dans les moindres détails (micro management), incluant celles de la commission des marchés publics, du service de logistique, et des ressources rares de l’organisation. Ces gestionnaires contrôlent des ressources vitales, les mouvements du personnel ainsi que les avantages et privilèges. Pour Morgan (1999) :
« L’accès aux capitaux, la possession d’une compétence indispensable, de matières premières, le contrôle de l’accès à un logiciel important, à une technique nouvelle ou même à un client ou à un fournisseur particulier, tout cela peut donner aux individus un pouvoir considérable dans l’organisation (p.166) ». Rareté (des ressources) et dépendance (aux ressources) constituent le socle du pouvoir qui s’appuie sur les ressources (Morgan, 1999).
Au sein d’une organisation, des individus ayant la mainmise sur les informations et possédant une compétence indispensable peuvent se constituer en coalition pour défendre leurs intérêts. Nous pouvons prendre l’exemple du Secrétariat général de la Primature qui est organisé en plusieurs unités : juridique, économique, socio-culturelle, politique, administration et ressources humaines. Les gens au sein d’une unité sont susceptibles de se regrouper pour former des coalitions avec une autre unité. La première coalition peut être formée par de fonctionnaires qui disposent d’une expertise plutôt particulière, tandis que la seconde peut être constituée de fonctionnaires qui gèrent les ressources rares. On peut donc constater la création de privilèges et d’avantages particuliers, notamment pour les individus de la première coalition auxquels sont également imposés des exigences professionnelles de performance pour demeurer membre de la coalition. Donc, ces coalitions imposent leurs propres exceptions aux politiques organisationnelles sous le simple prétexte qu’elles font quelque chose que les autres ne font pas. Aussi, elles définissent leurs propres régimes de primes et de récompenses en général. Vu le caractère essentiel des informations et des techniques détenues, leurs termes sont souvent acceptés sans tergiversations.
Par ailleurs, le ministre ou le Premier ministre constitue l’autorité officielle capable d’imposer un équilibre aux intérêts divergents des individus. Un Directeur général ou un Secrétaire général de la Primature peut aussi jouer le même rôle selon la nature des tensions et la profondeur des clivages entre les individus. Peu importe la nature des coalitions ou la divergence des intérêts, le pouvoir politique est appelé à créer une dynamique de cohabitation entre la compétition et la coopération. Morgan (1999) parle d’un « consensus minimal » essentiel afin de permettre à l’organisation de se perpétuer malgré les tensions organisationnelles.
Les mécanismes peuvent inclure les politiques organisationnelles. En citant Tom Burns, Morgan (1999) affirme que les « politiques organisationnelles concourent à la coexistence de concurrence et de collaboration » (p. 163). En faisant référence à Aristote dans son œuvre, l’auteur montre la nécessité pour le pouvoir d’établir un ordre social et de concilier la divergence des intérêts avec le besoin d’unité ou avec celui d’un consensus minimal nécessaire au fonctionnement organisationnel.
2.Mécanismes de formation des tensions de gouvernance
Nous avons pu voir avec Morgan (1999) que la diversité des intérêts des individus ne représente pas un frein pour la poursuite des buts de l’organisation, encore moins pour son fonctionnement. Certaines organisations recherchent une harmonisation autour d’un projet, tandis que d’autres adoptent une opposition calculée et contrôlée susceptible de stimuler la confrontation des idées. Dans tous les cas, ces tensions devraient être des sources d’efficacité, d’innovations et de changements organisationnels. Dans les prochaines lignes, nous allons analyser ensemble la formation de quelques tensions au sein de l’Administration publique haïtienne.
2.1.Appartenance politique et rivalités des légitimités
La première source de tension dans un ministère peut provenir de la source de nomination du ministre et du Directeur général du ministère. Il peut arriver que le ministre et le Directeur général du ministère soient issus de familles politiques antagoniques. Le jeu de pouvoir se déploie sur fond de méfiance. Les acteurs qui devraient équilibrer les intérêts des groupes sont parfois les premiers à lancer la charge contre les gestionnaires.
En effet, dans certains ministères, le ministre et son Directeur de cabinet peuvent se comporter comme les seules figures d’autorité, sans tenir compte du rôle du Directeur général dans la coordination, l’organisation et la direction des services ainsi que dans l’équilibre entre le niveau politique et le niveau administratif (Boudreau, 2010). Ainsi, ce groupe peut décider d’écarter certains gestionnaires, incluant le Directeur général, dans la chaine de la prise de décision. Cette dynamique caractérisée par la formation de groupes ou de coalitions en compétition pour des ressources plutôt rares est susceptible de compromettre l’efficacité de l’action ministérielle. Pour Morgan (1999) :
« La formation de coalitions offre une stratégie qui permet de servir ses propres intérêts dans une organisation, et les membres de cette dernière se donnent souvent beaucoup de mal pour augmenter leur influence et leur pouvoir de cette manière (p. 162). »
Comme dans les ministères, ce mécanisme de formation des conflits est récurrent dans le fonctionnement de la Primature. Le Secrétaire général de la Primature peut être issu du Palais national, et le Premier ministre d’une coalition proche du Président de la République ou tout simplement de l’opposition. Certains Secrétaires généraux de la Primature ont été perçus comme des pions du Palais national, et ont été éclipsés par tous les moyens, tout comme les unités et services placés sous leur gestion. Certains acteurs des services rompent les rangs et instrumentalisent leur maîtrise d’une technique ou la détention d’informations essentielles. De ce fait, le degré de collaboration du Premier ministre et de son Cabinet avec les services du Secrétariat général de la Primature est souvent tributaire des bonnes relations entre le Premier ministre et le Secrétaire général de la Primature.
Peu importe la nature des intérêts, on doit pouvoir coordonner les intérêts antagonistes en mettant l’accent sur la politique et la démarche politique afin de placer au-dessus des préoccupations personnelles l’intérêt général (Morgan, 1999).
Conclusion
À la lumière de tout ce qui précède, notre analyse montre que les tensions sont inévitables dans le fonctionnement de l’organisation. Ces tensions sont susceptibles de compromettre l’efficacité des actions sectorielles, la gestion des interfaces politico-administratives, la coordination et la gestion des services et, surtout, l’action gouvernementale. Les individus agissent souvent selon leurs intérêts, et leurs actions sont le fruit de leurs valeurs et de leur façon de penser. Les intérêts des individus ou des groupes peuvent être divergents, mais cela n’empêche pas qu’ils travaillent tous ensemble à l’atteinte des objectifs organisationnels.
Dans ce contexte, l’arbitrage de l’autorité politique est nécessaire pour équilibrer les intérêts divergents et amener tous les individus à poursuivre l’intérêt général. Aussi, les mécanismes de concertation, une culture axée sur la communication, la clarté des attributions, des règles et des procédures sont des facteurs bénéfiques à la gestion des tensions de gouvernance. Les politiques organisationnelles font partie des mécanismes de gestion des conflits organisationnels.
Dans le prochain article, nous allons continuer l’analyse des mécanismes de formation des tensions entre les gestionnaires publics et les directeurs de cabinet. Nous aborderons la mise à l’écart de l’expertise technique en raison de la méfiance, la duplication des structures de gestion au profit du Cabinet, le contrôle des ressources et marginalisation des gestionnaires.
Références bibliographiques
Boudreau, T. J. (2010). La décision politique : le point de vue d’un haut fonctionnaire. Dans D. Proulx (dir.), Management des organisations publiques (2e éd. Revue et corrigée, p. 101–112). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.9
Morgan, G. (1999). Images de l'organisation (2e éd.). Presses de l'Université Laval.
Décret portant organisation de l’Administration centrale de l’État. Le Moniteur, 160e année, spécial no 6, 20 juillet 2005. https://mef.gouv.ht/storage/app/uploads/public/622/115/79b/62211579bc814535571340.pdf
Décret portant amendement du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’Administration centrale de l’État. Le Moniteur, no 21, 1er février 2016. https://www.omrh.gouv.ht/Media/Publications/3-Decrets/moniteur_21_01022016.pdf
