La mauvaise gestion de l'aide internationale à Haïti : les mécanismes et facteurs en cause (Première Partie)

Publié le 2017-08-25 | Le Nouvelliste

Idées & Opinions -

Par James Boyard

Depuis la fin de la dictature des Duvalier, l'aide internationale à Haïti a connu un essor fulgurant au point que le pays s’est hissé, en à peine plus de deux décennies, au premier rang des pays les plus assistés au monde. Pourtant, le paradoxe est que, à mesure que l’aide publique au développement afflue vers Haïti, la dégradation sociale, politique et institutionnelle du pays semble s'accélérer.

Sans vouloir ignorer des causes secondaires plus structurelles ou historiques, notre analyse de la gestion de l’aide internationale à Haïti au cours de la période 2000-2017 nous aura permis d’identifier trois catégories de « facteurs systémiques » spécifiques qui concourent dans notre pays à la contre-performance de l'aide publique au développement (APD). Il s’agit respectivement des facteurs de « séquentialité » de l'aide, des facteurs de « supranationalité » de l'aide et des facteurs de«détournement » de l'aide, que, par commodité de langage, nous appellerons volontiers ici, les « mécanismes pervers de l’APD».

1.- Les dynamiques de "séquentialité" de l'aide publique au développement

Si l'une des mesures adoptées par la communauté internationale pour remédier à la faiblesse de l'aide internationale était de supprimer l'aspect de conditionnalité qui réduisait les possibilités d'accès de certains pays demandeurs à l'aide internationale, la libéralisation des critères d'accessibilité à l'aide n'a pas pour autant augmenté le taux de transferts de l'APD des Etats du Nord ou des organismes financiers internationaux vers Haïti, en raison de la difficulté de décaissement ou du délai de déboursement de l'aide promise.

En effet, sans minimiser le facteur structurel classique de la « faiblesse de la capacité d'absorption » de l'Etat demandeur dans le déficit du flux de l'aide externe au développement, il faut avouer que ce sont surtout le système complexe de décaissement et le retard mis par les bailleurs à honorer leur engagement qui limitent l'effet quantitatif et qualitatif de l'aide internationale en Haïti. Pour preuve, si on se le rappelle bien, la mise en œuvre du Cadre de coopération intérimaire (CCI) pendant la période de transition 2004-2006 avait nécessité un financement, évalué à US$1,37 milliard, dont US$137 millions de ressources internes. Cependant, en dépit des déclarations d'intention des bailleurs de fonds au terme de plusieurs réunions ou conférences internationales, l'opérationnalisation du CCI s’est heurtée au problème du « faible rythme de décaissements » de l’aide externe. Au final, seule une partie de l'aide promise, soit un montant de US$315 millions, a été concrètement octroyée au gouvernement de l’époque, tandis qu'une partie de la différence, soit US$924 millions, sera fournie peu à peu en fonction de la conjoncture politique nationale.

En définitive, de juillet 2004 à mars 2006, sur le total de US$1 milliard d’aide promis, seulement US$964,4 millions d’aide ont été effectivement décaissés. Fort de ce constat, il est donc évident que le retard mis dans le décaissement des fonds externes, en décourageant la mise en place d'actions structurelles ou sociales dans un délai raisonnable, reste un facteur essentiel dans le manque de réussite des objectivités du CCI. Conséquemment à ce fait, le programme du Cadre de coopération intérimaire, dont le financement reposait essentiellement sur l’APD, n’a pas permis d’enrayer la dégradation des conditions de vie de la population. Au contraire, en rendant difficile la pérennisation des programmes de subvention et de promotion de l’emploi destinés à lutter contre la situation de pauvreté et d’inégalité sociale, cette aide donnée au « compte-goutte » a plutôt amplifié le phénomène dit de « ruralisation urbaine » ou « rurbanisation » du pays. En effet, n’ayant pu atteindre un niveau suffisant d’autonomie économique ou de revenues stables, les catégories sociales défavorisées ayant bénéficié à l’origine de ces programmes furent obligées de s’investir dans les secteurs économiques informels et dans des modèles d’habitats suburbains.

Il est aussi utile de rappeler que ce même problème de « séquentialité » de l'aide internationale n’a pas tardé non plus à affecter à partir de 2007 le succès de la mise en œuvre du Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté (DSNCRP). Pour preuve, sur les 4 318 629 555 dollars US du coût estimatif de l'opérationnalisation du programme du DSNCRP, 51% du montant a été inscrit aux programmes d'investissements publics 2007-2008 et 2008-2009, ce qui laisse un écart de 2 153 351 560 dollars US représentant 49% du coût estimatif du DSNCRP à rechercher. Ainsi, lorsqu’on enlève les engagements connus des partenaires, soit environ 1.9 milliard de dollars, il restait un total de financement de 1.9 milliard à compléter. Et, si on devait répartir cette somme par piliers, selon la proportion de financement qui était définie à l'origine dans le DSNCRP, on se rendrait facilement compte que les partenaires internationaux s'étaient seulement engagés à financer le pilier 1 (vecteurs de croissance) à 28% et le pilier 3 (justice et sécurité) à 33,1 %.

Autant dire, comme il l'a été pour le programme du CCI, que les résultats du DSNCRP se sont révélés aussi très en-dessous des attentes, du fait que l’aide extérieure décaissée qui était censée participer aux mécanismes de développement du pays fut de loin très faible par rapport aux attentes. Dans les deux cas, ces plans d'action gouvernementaux, formulés pourtant conjointement avec les bailleurs de fonds, n'ont pas pu aider à améliorer la prévisibilité des apports d’aide. Malheureusement, l’échec de ces premiers documents stratégiques n’a pas vraiment servi aux bailleurs de fonds d’expérience pour améliorer le méthode à l’avenir. Car la mise en œuvre depuis 2012 du nouveau Plan stratégique de développement (PSD) destiné à faire d’Haïti un pays émergent en 2030 n’a pas tardé à être confrontée à ce même défi de la « séquentialité » de l’aide internationale.

2.- Les dynamiques de « supranationalité » de l'aide publique au développement

Dans le souci d'accroitre l'efficacité de l'aide externe, la Déclaration de Paris, si l'on s'en souvient, prônait une nouvelle forme de coopération Nord-Sud fondée sur une plus grande appropriation nationale, un alignement sur les stratégies nationales et une meilleure harmonisation entre les interventions (...) Il s'agissait donc, d'un côté, de permettre aux Etats demandeurs d'avoir une plus grande maîtrise de la vision du développement, d'orienter l'aide externe suivant leurs propres priorités internes et d'éviter aux donateurs l'emploi de structures de mise en œuvre parallèles. L'idée d'encourager l'émergence d'un leadership national sur la conduite de l'aide externe, aussi bien au niveau stratégique (c'est-à-dire de la formulation des besoins et des priorités d'actions), qu'au niveau opérationnel (pour parler de son organisation et de son exécution sur le terrain) aurait permis d'assurer une plus grande adaptation de l'aide aux particularités sociales et macroéconomiques propres de l'Etat demandeur et de renforcer la superstructure étatique. Or, à l'inverse de ces engagements consacrés dans la Déclaration de Paris de 2005, on constate que les bailleurs de fonds cherchent non pas à assurer une efficacité de l'aide en fonction des besoins d'Haïti, mais plutôt une efficacité de l'aide pour eux-mêmes. Dans cette perspective, les organismes et les Etats donateurs conservent, à travers leurs soi-disant « experts-conseils », affectés auprès de la structure de consultation intersectorielle nationale, une implication directe et parfois même prééminente dans la formulation des politiques, des stratégies, des plans et des programmes de développement. Tel a été justement le cas, lors de la préparation du CCI en 2004, du DSNCRP en 2007 et du PSD en 2012.

D'ailleurs, l’emprise des partenaires étrangers sur la dimension stratégique des politiques de développement du gouvernement haïtien ne s'est pas limitée uniquement à la phase de la conception mais s'est étendue aussi à la phase de contrôle et d'amélioration de ces politiques, à la faveur de la création de sous-structures de suivi et d'évaluation conjointes, composées par les représentants du gouvernement, de la société civile et des 26 agences bilatérales et multilatérales d'aide. Fort de toutes ces considérations, nous sommes bien forcés d’admettre que le principe de « l'appropriation nationale » qui devait à l'origine permettre à tous les secteurs nationaux de l'Etat (le pouvoir central, les pouvoirs locaux, les parlementaires, les organisations de la société civile, les universités, etc.) de participer conjointement à la formulation des plans de développement a été détourné au profit des intérêts des Etats et institutions étrangères pourvoyeurs d'aide.

En effet, lorsque des entités étrangères, qu'elles soient des personnes morales de droit public (comme les gouvernements étrangers ou les institutions financières internationales) ou des personnes morales de droit privé (comme les ONG ou les clubs de créanciers privés) ont la possibilité de siéger, avec voix délibérative, dans des structures gouvernementales d’élaboration de politiques publiques, celles-ci cessent dès lors d'être des « structures nationales » pour devenir des « structures transnationales », voire même « supranationales ». Dans ce contexte, même lorsque du point de vue quantitatif, les secteurs nationaux auront l'avantage du nombre dans la composition de ces structures de conseil et d'orientation macroéconomique, les bailleurs de fonds auront facilement, quant à eux, la primauté dans le choix des décisions, non seulement en raison du déficit traditionnel de leadership des interlocuteurs haïtiens, mais aussi et surtout grâce à l'application du fameux principe du « celui qui donne ordonne ». Fort de ces faits, même si le CCI, le DSNCRP et le PSD ont été présentés comme des documents de méthodes d’inspiration haïtienne ou des plans d'actions nationales, ils ont été fortement influencés par les bailleurs de fonds internationaux; ce qui, bien entendu, affecte leur degré de légitimité, de crédibilité et surtout rend plus difficile leur processus d’appropriation nationale.

Par ailleurs, en dehors du leadership assuré par la communauté internationale sur le niveau stratégique d’organisation de l'aide internationale en Haïti, les bailleurs ont également une forte emprise sur la dimension opérationnelle de l’aide. Au lieu de laisser le soin aux autorités haïtiennes d’exécuter elles-mêmes les programmes inscrits au titre de l’aide, certains bailleurs préfèrent au contraire expérimenter en Haïti depuis 1994, une sorte de "coopération de substitution", leur permettant d’assurer directement l'exécution des projets de développement national financés par l'APD, sans passer par les mécanismes d'opérations matérielles de l'Etat haïtien.

Prenant en effet comme prétexte que l'appareil politico-administratif local est soit trop corrompu soit trop inefficace pour assurer la pleine exécution de l'aide internationale, les puissances étrangères et les institutions financières internationales préfèrent carrément verser dans une sorte de « sous-traitance de l'aide internationale » avec soit des organismes publics ou privés étrangers, soit des institutions internationales, comme l'USAID, l'Agence de développement canadienne (ADC), la MINUSTAH, l'UNOPS, les ONG (…).

Evidemment, ce développement de la coopération de substitution, en plus d’inciter l’émergence d'un flux d'ONG étrangères de toutes sortes sur le territoire haïtien en quête surtout d'opportunités professionnelles et de reconnaissance internationale, génère un manque de coordination et d'harmonisation dans l'organisation de l'aide internationale sur le terrain et des effets pervers sur le renforcement institutionnel de l'Etat.

En d’autres termes, l’intervention directe des ONG dans l’organisation et l’exécution de l’aide internationale en Haïti a un « double effet déstabilisateur » sur l’appareil politico-administratif haïtien. D’un côté, en tentant de se substituer à l'Etat dans la réalisation de certaines prestations de service public, ces ONG enlèvent aux autorités gouvernementales haïtiennes l’opportunité d’acquérir de la maturité dans la gestion de la chose publique dans certains domaines de développement. En outre, en dépossédant l’appareil administratif haïtien de ses rares cadres formés, grâce à des offres de salaires plus attractives, les ONG, ainsi que les autres organismes publics étrangers ou internationaux opérant en Haïti, ne font qu’affaiblir l’Etat que leurs programmes d’aide visaient pourtant à renforcer.

Me. James Boyard

Diplômé de l’ENA et de la Sorbonne

Enseignant-chercheur à l’Université d’Etat d’Haïti

jboyard@yahoo.fr

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